国家统一与地方自治：从港澳基本法看两岸和平统一的宪法机制
张千帆
【全文】
一、引言
虽然“九二共识”为协商解决大陆与台湾问题奠定了基础，两岸关系因“台独”分裂势力的活动时而陷入紧张局势。从2005年开始，海峡两岸的和平统一出现了新的转机。首先，全国人大于3月高票通过《
反分裂国家法》。虽然第八条第一次以法律的形式提示了采取“非和平”措施的可能性，但该法的主旨仍然是“和平统一”。[1] 就在两个月之后，台湾地区的国民党和亲民党领导人相继完成了大陆的“和平之旅”，为两岸关系的实质性改善迈出了重要一步，也为和平统一的制度安排打下了民意基础。
和平统一显然是关系到中华民族前途的一件大事，也是中国在现代化进程中实现“和平崛起”的重要一关，而能否以和平方式顺利统一台湾，在很大程度上取决于实现统一的制度设计。和武力征服的最大区别在于，和平统一必须通过妥善的制度安排方能实现。这是因为分离多年的不同地区通常在经济、政治、法律和文化上存在着重大差异，因而国家统一必须照顾到不同方面的需要。如何在求同存异的前提下实行和平统一，如何保证不同地区的制度和文化选择得到充分尊重，如何保障处于不同制度和文化下的人民在民主自治的大原则下实现共同繁荣，是宪法制度的设计者所必须考虑的首要问题。在这方面，欧美经验提供了丰富的启示。美国之所以能维持两个多世纪的繁荣稳定，欧洲共同体之所以能在过去50年里从6个成员国不断扩大到今天的27个成员国，无不归功于这些国家或地区的宪政制度。[2] 在中国，港澳回归后之所以比较安定，也正是因为
宪法和特别行政区的基本法比较合理地分配中央和特别行政区的权限，使特别行政区在基本法所规定的范围内实行高度自治。
因此，为了实现国家的和平统一，我们必须为和平统一提供合理有效的宪政制度，让两岸人民尤其是台湾民众清楚看到统一的利益，并通过有效的制度保障使他们对自己的前途感到放心。事实上，中国已经在正式或非正式场合下通过多种方式表达了未来制度安排的巨大弹性。《
反分裂国家法》第
5条也规定：“国家和平统一后，台湾可以实行不同于大陆的制度，高度自治。”由此可见，和平统一的制度设计有着很大的自由空间。
本文通过总结港澳特别行政区“一国两制”的
宪法特征，探讨台湾地区未来的制度模式。概言之，为了解决港澳回归的特殊困难，[3] 特别行政区的
宪法模式可以被归结为“法律上的高度独立，政治上的有限自治”。法律事务的高度独立体现为立法、司法和财政上的高度自治，政治事务上的有限自治则表现为中央在任免特别行政区重要官员过程中的作用。笔者认为，由于台湾地区和港澳在政治体制和历史背景上的差异，港澳基本法仅在某些方面具有借鉴意义。未来台湾地区的
宪法模式应该有别于目前港澳地区基本法，采取“法律上的高度独立，政治上的高度自治”。
二、港澳基本法模式与“一国两制”的法律意义
香港和澳门特别行政区的
宪法体制是建立在基本法的基础上，而两部基本法分享着共同的基本特征。两部基本法的第2条都规定，全国人大授权“特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。” 第12条规定：特别行政区是“享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。”在中央政府和特别行政区的关系问题上，基本法采取了中央集权和高度自治相结合的特殊安排。一方面，在立法、司法和财政关系上，特别行政区享受高度自治；事实上，特别行政区在某些方面的自治程度甚至远高于联邦制下的地方政府。另一方面，在人事制度尤其是行政长官的人选问题上，特别行政区的自治程度又相当有限；事实上，从文本规定上看，这种自治的程度甚至还不如内陆建立在单一制模式上的人大代表制。法律、财政和人事等方面在自治程度上的错位是由特殊的历史背景决定的，同时又是导致中央和特别行政区之间存在张力的直接原因。
1． 立法自治
