特殊行业与领域的垄断问题——兼论反垄断法草案相关条款的设置
郭宗杰
【摘要】特殊行业和领域的垄断主要是指重要的能源、资源、交通运输、金融、国防等领域，基于国家政策或者法律法规而形成的垄断。传统理论一直主张此类垄断为
反垄断法适用除外的范围。但是考虑到国外行业监管的发展趋势，以及我国诸多此类垄断在经济生活中的强势主导地位对市场配置资源效用和消费者福利的损害，应当在反垄断立法中区别对待，并设置一套有关此类垄断的长效化解机制，保证相应行业和领域的适度竞争和持续发展。
【关键词】特殊行业；行业监管；
反垄断法；立法
【全文】
一、特殊行业和领域垄断问题的提出
特殊行业和领域的垄断主要是指基于行业特点形成的自然垄断，如电力、电信、管道煤气、自来水等；和由于行业或产业的重要性而依据法律、法规或政策形成的垄断，如能源、资源领域中中石油、中石化、中海油等形成的垄断；重要装备制造领域如中国航空航天工业集团在航空航天装备制造方面形成的垄断；金融领域如中国银联、四大国有商业银行的垄断和保险、证券等领域存在的垄断，以及交通运输、邮政、国防等领域存在的垄断。另外，根据这些垄断形成的原因和存在的形式不同，也可以将其分为自然垄断、国家特许的垄断、国家垄断和国有企业垄断等。[1]
特殊行业和领域的垄断背后往往有一定的国家行政权力支撑，因此广义上被称为行政性垄断，尤其是经济学界人士，一直持此类观点。[2]一般公众和各类媒体所称的行政性垄断也主要是指此类垄断。但是，经济法学界一般所称的行政性垄断则并不包括此类垄断，而是专指行政机关没有法律法规依据利用行政权力限制市场竞争形成的垄断。因此，现在有关行政性垄断的问题实际上存在两套话语系统，即一般公众、社会传媒、经济学者所谓的包括了一切因为行政权力行使而形成的广义的行政性垄断，以及经济法学界所谓的行政主体没有法律、行政法规依据而利用行政权力限制正常市场竞争形成的狭义上的行政性垄断。
特殊行业和领域的垄断由于有法律法规或者国家政策作为依据，因此属于合法垄断，一般认为并不属于
反垄断法关注的重点。
反垄断法所要规制的行政性垄断则主要指非法垄断。因此，目前我国反垄断法草案规定的行政性垄断也主要是狭义的行政性垄断。但由于人们观念上对行政性垄断的广义理解以及长期以来社会对因特殊行业和领域形成的垄断造成的种种社会不公和效率减损积累下来的普遍不满情绪，使得社会公众普遍期待
反垄断法能够规制所谓广义的行政性垄断，并理所当然地认为
反垄断法规定的狭义上的行政性垄断就是他们理解的广义上的行政性垄断。因此，当
反垄断法草案存在规制行政性垄断的内容时，公众对之充满期待，以为可以以之化解长期以来深恶的电力、电信、铁路、邮政、金融等行业的垄断问题；当传闻提交全国人大常委会的草案删除了有关行政性垄断的内容被媒体披露时，舆论一片哗然，认为立法机关被利益集团俘获，
反垄断法背离了应有的立法价值目标。最后报道草案中又恢复了有关行政性垄断的内容时，舆论再次欢呼立法过程中利益博弈的新进展。实际上，整个过程中公众和媒体关心的行政性垄断与
反垄断法草案实际规定的行政性垄断根本不是一个层次的问题，反垄断法规制的是行政机关滥权的行政限制竞争行为，属于明显的违法行政范畴；而公众关心的行政性垄断属于特殊行业和领域中国家法律法规政策许可的合法垄断，是并非通过
反垄断法可以直接消除的垄断。
