土地征用补偿方式的思考——社会保障角度的观察
冯乐坤
【摘要】目前的土地制度中，社会保障的功能在农村土地的诸功能中处于首要位置。然而，近年来，随着工业化进程的推进，部分农民的土地被征用，征地者遂采取了货币补偿等方式，来解决失地农民的生活问题。就现有征地补偿方式而言，即使不断地提高补偿费用也无法彻底解决因货币有限性而造成的失地农民的贫困现象。为了让失地农民的生活得到永久的保障，可行的办法就是将其纳入社会保障的范围。故现有的征地补偿模式应该摒弃，应从社会保障制度的角度重新进行构建。
【关键词】土地征用；补偿方式；社会保障
【全文】
随着我国工业化程度的进一步提高，大量地农村土地被征用[①]，失去土地的农民随之成为“无业游民”，就导致了虽然称其谓“农民”，却无土地，若称其谓“工人”，城市的社会保障制度却对其无从适用的尴尬境地，也就是说，失去土地的农民生计是无法得到长久保障。尽管在学者们不断呼吁下，国家不断地修改法律，以提高土地补偿费的方式来解决，但始至今日，因失地而造成的农民生计仍无法彻底解决，这就引发了农村的许多社会问题，从而大大地增加了社会的不稳定因素。以下本文则是笔者从现有的土地征用补偿方式的弊端和社会保障角度出发，提出了解决此问题的方案：
一、现行土地征用补偿方式：沿革与评析
就我国现行的土地征用补偿方式而言，其的形成并不是一蹴而就的，而是历史的产物。因此，分析其弊端，需从其历史的沿革中进行观察。民国时期，1928年7月27日公布的《土地征收法》针对土地所有人的损失，就已经规定了货币补偿的方式[②]，随后的《土地法》继受之，目前在台湾地区仍如此[③]，而在革命根据地时期的《陕甘宁边区土地条例》中则相应地规定了“兑换其他土地，或予以低价”的补偿方式[④]。新中国成立以来，作为革命胜利成果的中央人民政府委员会第八次会议于1950年6月28日通过的《
土地改革法》第二章[⑤]规定了土地的没收和征收，即没收地主的土地、耕畜、农具、多余的粮食及其在农村中多余房屋，征收祠堂、庙宇、寺院、教堂、学校和团体在农村中的土地及其他公地和工商业家在农村中的土地和原由农民居住的房屋。可见，对当时“没收地主之地”是革命之需要，故不存有补偿之谓，面对“征收之土地”的费用，《
土地改革法》则灵活地规定了“对依靠上述土地收入以为维持费用的学校、孤儿院、养老院、医院等事业，应由当地人民政府另筹解决经费的妥善办法”。此为我国大陆地区最早的有关土地补偿的文件，虽然并没有使用“土地补偿费”，但其内涵上已经具有土地补偿的意思。此后，1950年11月21日公布的《城市郊区土地改革条例》则除了继承《土地改革法》上述的土地的“没收”与“征收”的立法精神以外，又根据当时的城市建设需要，明确规定土地征用补偿的方式为货币补偿与调地补偿，即“国家为市政建设及其他需要征用私人所有制的农业土地时，须给以适当代价，或以相等之国有土地调还之。对耕种该项土地的农民亦给以适当的安置，并对其在该项土地上的生产投资（如凿井，植树等）及其他损失，予以公平合理的补偿”[⑥]。
