民主与信任——从“美国银行案”看新农村建设的制度保障
张千帆
【摘要】本文通过美国宪政史上的一个经典案例——“美国银行案”， 探讨“信任”的制度基础及其对中国的借鉴意义。最近， 中央提出建设“新农村”的设想并取消了延续2600 年之久的农业税， 减轻了农民的税费负担。虽然中央的农村政策是令人鼓舞的， 但是政策转变需要稳定的制度保障。“美国银行案”的逻辑表明，地方税费应该由地方选民自己决定， 中央不应越俎代庖。事实上， 只有在农民真正获得民主自治的
宪法权利之后， 他们才能“信任”中央和地方政府的政策将反映和尊重他们的基本利益。
【关键词】民主信任；农业税
【全文】
一、引言
美国宪法学家伊莱教授曾以“民主与不信任”为书名，论证了司法审查的不信任逻辑[1]。正是出于对人的不信任——尤其是对人民选举产生的代表甚至“人民”本身的不信任，才需要司法审查制度；正是出于对法官的不信任，才会有必要质疑司法审查权力的正当性并将其限制于对民主有利的某些方面，譬如禁止种族歧视、保证选举权的平等或控制地方保护主义。然而，虽然民主和法治的出发点都是对人性的不信任，它们同时也是信任的制度基础。如果说对个人的不信任要求我们健全民主、完善法治，那么在民主和法治建立之前，广泛的政治信任就无从谈起。没有实质意义的民主，选民就不可能信任政府对他们征税，也不能保证政府制定的法律“代表最广大人民的最根本利益”；只有通过选举来控制政治官员，人民才能在一定程度上“信任”政府的立法、行政乃至司法权力之行使。在这个意义上，起源于不信任的民主最终是信任的制度保障。
本文通过美国宪政史上的一个经典案例——“美国银行案”，探讨“信任”的制度基础及其对中国的借鉴意义。最近，中央提出建设“新农村”的设想并取消了延续2600 年之久的农业税，减轻了农民的税费负担。虽然中央对农村的政策是令人鼓舞的，但是政策转变需要稳定的制度保障。“美国银行案”的逻辑表明，地方税费应该由地方选民自己决定，中央不应越俎代庖。事实上，只有在农民真正获得民主自治的
宪法权利之后，他们才能“信任”中央和地方政府的政策将尊重并反映他们的基本利益。理论和实践都表明，自上而下的中央集权控制模式存在着种种局限性，中央上收财权并不能从根本上解决地方滥用权力的问题。
本文借鉴美国联邦宪政的相关经验，论证中央和地方关系法治化的必要性。从1789 年建国至今，美国的联邦( 中央) 和各州( 地方) 的关系不断出现问题。正如戴西指出[2]，联邦体制设定了地方和中央在
宪法面前的平等地位，因而中央和地方之间的法律冲突不能简单地依靠中央的行政命令，而必须通过法治的途径加以解决。通过分析目前中央和地方关系中存在的种种不合理现象，本文阐述了地方民主和法治对于解决地方问题的重要性，并呼吁中国必须完成思维方式的转变，从传统的中央立法与行政控制模式转向权利保障和司法控制模式，从而将国家
宪法和法律为农民保障的权利落到实处。
