行政程序中的协力行为研究——基于两岸理论与实践的比较
黄学贤
【摘要】行政程序中的协力行为包括行政机关的协力和行政相对人的协力。前者称为行政协助，后者则称为当事人的协力义务。我国台湾地区关于行政协助和当事人协力义务的理论研究与法律规定已经达到了相当的程度。大陆在这方面的规定和研究还有待加强。开展两岸关于行政程序中的协力行为的比较研究，对于我国正在进行之中的行政程序立法和行政管理体制改革具有重要意义。
【关键词】行政程序；协力行为；行政协助；协力义务
【全文】
由于现代行政的日益复杂，有时单靠某一个行政机关很难有效实现行政目的，这时就需要借助其他行政机关的协力。同时，在行政程序中行政相对人的协力也是行政主体有效实现行政职能的重要条件。在行政法学中，前者称为行政协助，后者称为当事人的协力义务。行政协助虽然是行政职权实施过程中的一种临时配置方式，但无疑已成为行政机关在实施有关行政行为的过程中比较常见的行政行为，并越来越受到行政法学界的关注。但是，到底何为行政协助？行政机关在什么情形下必须提供协助？又在什么情况下可以拒绝提供协助？行政机关之间因行政协助而产生的纠纷如何解决？因行政协助而产生的费用如何承担？这些问题如果不解决，就有可能影响行政协助行为，从而影响行政行为的实施。基于此，行政协助制度已经成为越来越多的国家和地区行政程序法律制度中的重要内容。同时，现代行政程序越来越重视相对人的参与，但是我们往往较多地将参与行政程序作为行政相对人的权利，而忽视其义务的性质。实际上，参与行政程序既是现代行政活动中行政相对人的重要权利，又是其协助行政行为的义务—即行政程序中当事人的协力义务。惟有从权利和义务 的结合上来理解行政相对人参与行政程序的行为，才能既有利于行政行为的合法、有效实施，又能更好地保障当事人的合法权益。我国台湾地区关于行政协助和当事人协力义务的理论研究与法律规定已经达到了相当的程度，值得我们研究与借鉴。我国目前正在进行新的一轮行政管理体制改革，行政程序法也正在加紧制定之中。我们应当抓住历史机遇，着力规范行政协助行为以及行政程序中当事人的协力义务，并努力使之法制化。本文就两岸有关行政协助制度和行政相对人在行政程序中的协力义务作一简要探讨，以便我国在未来的行政程序法中能更好地予以规范。
在我国台湾地区，关于行政协助的规定主要集中在《行政程序法》[①]第19条中，主要涉及以下几个方面的内容：
1. 行政协助的涵义及其特征
行政机关原则上应各有所司，在其职权范围内独立行使其职权、执行其职务，以共同达成国家行政目的。但是基于行政一体化的要求，必要时，赋予行政机关请求其他机关予以职务上协助的权利，课予行政机关之间在职务上相互协助的义务，同时防止行政机关滥用行政协助请求权，必须对行政协助以明确的法律界定，以确定其法律要件。台湾地区《行政程序法》第19条规定：“行政机关为发挥共同一体之行政机能，应于其权限范围内互相协助。”该条还对行政机关有权请求行政协助的情形，以及被请求机关有权拒绝行政协助的情形等作了规定。据此，所谓行政协助，是指行政机关在执行职务时，遇有特定情形，而依法请求与其无隶属关系的其他机关予以协助，被请求机关不得任意拒绝。行政协助具有如下特征：第一，权利和义务的法定性，即请求协助是请求机关的法定权利，而予以协助是被申请机关的法定义务；第二，程序上的被动性，即行政协助行为的发生是以请求机关的请求为要件的；第三，时间上的临时性，即行政协助行为一般是针对某一具体职务的；第四，性质上的辅助性，即协助过程中，请求机关仍是行政行为的主体，被请求机关处于辅助地位。
