证券欺诈监管的国际合作与协调研究——以IOSCO为中心
邱永红
【摘要】随着证券市场国际化向纵深发展，跨境证券欺诈行为也日趋增多，且手段不断翻新，花样层出不穷，严重影响了国际证券市场的健康、有序发展。因此，IOSCO从成立伊始，就通过发布打击国际证券领域的各种违法犯罪行为的决议、报告、指南等途径，并充分利用《多边谅解备忘录》等工具，全力以赴推进对包括网络欺诈在内的跨境证券欺诈行为的监管合作与协调，并取得了较大的成就。
【关键词】证券欺诈；合作与协调；IOSCO
【全文】
一、IOSCO推进对证券欺诈监管合作的缘起与发展
所谓证券欺诈行为，是指在证券的发行、交易及其相关活动中发生的违反证券法律法规、破坏证券市场秩序、侵犯投资者合法权益的行为的总称，主要包括内幕交易、操纵市场、虚假陈述、欺诈客户等。[1]随着证券市场国际化向纵深发展，跨境证券欺诈行为也日趋增多，且手段不断翻新，花样层出不穷，严重影响了国际证券市场的健康、有序发展。因此，IOSCO（国际证监会组织）从成立伊始，就通过发布打击国际证券领域的各种违法犯罪行为的决议、报告、指南等途径，全力以赴推进对跨境证券欺诈行为的监管合作与协调。
1986年11月，IOSCO通过了《关于相互协助的决议》（A Resolution Concerning Mutual Assistance），该《决议》号召各国证券监管当局在各自法律允许的范围内和互惠的基础上，通过发展诸如谅解备忘录之类的新的合作方式与手段，加强在有关市场调查和反证券欺诈方面信息的相互提供、交流与合作。1989年6月，IOSCO又通过了《关于合作的决议》（A Resolution On Cooperation），该《决议》是在1986年《决议》的基础上，考虑到所有IOSCO成员从境外获取有关信息的需要和困难，以及所有成员对于发展出一套新的相互合作与协助机制的渴求，而制定出来的。在这个《决议》里，IOSCO要求IOSCO的全体成员尽快考虑与其他国家商谈和签订有关监管合作的双边和（或）多边谅解备忘录，同时呼吁所有的成员向自己的立法机关提出立法建议，加强对证券欺诈监管国际合作与协调的立法。紧接着，IOSCO技术委员会设立了具有广泛代表性的、由来自10个国家的14个证券监管当局的代表组成的第四工作组，来推进对证券欺诈的监管合作与协调。第四工作组于1990年11月提交一份《关于谅解备忘录的谈判和执行所面临困难的报告》。该《报告》讨论了谅解备忘录谈判协商过程中的困难，并试图帮助谅解备忘录的签字各方解决这些困难。在该《报告》的基础上，技术委员会第四工作组于1991年3月草拟了《谅解备忘录的准则》，并在1991年IOSCO华盛顿年会议上获得了通过。[2]
1994年10月，技术委员会发表了《监管不力和司法不合作对证券和期货监管者所产生问题的报告》（Report on Issues Raised for Securities and Futures Regulators by Under Regulated and Uncooperative Jurisdictions），介绍了技术委员会从不合作的司法机构获取信息的方法，强调了在减少证券欺诈的泛滥方面进行合作的好处。在1994年东京年会上，IOSCO通过了《关于遵守IOSCO相互合作协助最高标准的基本原则义务的决议》 (Resolution on Commitment to Basic IOSCO Principles of High Regulatory Standards and Mutual Cooperation and Assistance)，[3]按照该决议的要求，所有成员对他们是否能够向国外证券和期货监管提供相互援助与合作作出一个书面评估并不断加以改进，并通过严格实施IOSCO的决议、标准来有效遏制证券欺诈违法犯罪，以确保证券市场的规范与安全。
1996年6月，IOSCO技术委员会第四工作小组完成了《保障被诈骗的投资者的权益及资产的跨境措施》（Measures Available on a Cross Border Basis to Protect Interests and Assets of Defrauded Investors，Report of the Technical Committee）的报告，并于次月以技术委员会的名义公布。该报告特别提到监管机构在为受诈骗的投资者追讨已经转移至其他司法区的资产时所面对的困难。报告也建议IOSCO成员检视其所属司法区的法律和程序，以及进行改革的需要和范畴。
