计划经济时期，我国基本实行的是分散采购，由财政部门每年根据预算和各预算单位的用款进度层层下拨经费，各支出单位根据需要自行购买。随着市场经济的发展，分散采购量日益增大，灰色交易频发的建设项目，往往都发生在分散采购领域。进行政府集中采购，杜绝暗箱操作，这是
政府采购法立法的重要初衷，但因为计划经济时期遗留下来的政府采购各部门各自为政的“传统”，也因为部门利益，采购法出台后，各部门依然是自行采购，大的项目尤其是利润高的工程项目全留在自己手中，而各级采购中心因为行政级别较低，难以回收集中采购的权力。自2004年起，虽然政府采购中心每年的采购数额稳步提高，但集中采购与分散采购的比例却不断缩小。
并行的法律
为什么工程等很多属于政府采购范围的没有纳入政府采购领域?为什么透明的招投标会出现如此多的猫腻诉讼却少之又少?谷辽海认为问题的根源在于《
招标投标法》和《
政府采购法》两部法律的并行。
1999年4月17日，财政部正式印发《
政府采购管理暂行办法》，随后，九届人大常委会正式成立由全国人大财经委员会和有关部门组成的
政府采购法起草领导小组。此举表明，我国政府采购工作立法正式启动。但是，同年8月30日，九届全国人大常委会第十一次会议通过由国家发展和改革委员会牵头起草的《
中华人民共和国招标投标法》，并于2000年1月1日正式实施。而最初由财政部牵头的《
政府采购法》则到2003年1月1日才正式实施。
谷辽海认为，前后出台的两部相类法律，是权力主体相互之间打架的结果。两部法律都不完善，但两部法律在采购对象的界定范围、公共采购的主管机关和执行机关以及监督机关、公共采购合同的法律适用、同一违法行为的法律责任等方方面面又都存在冲突，不能统一。
同样的违法事实，两部法律会有不同的执法标准和执行结果，这造成案件中的扯皮不断和多头管理，最终结果就是不了了之，在招投标中几乎形成了权力的真空地带，都知道有问题，但官司不知道怎么打，律师也感到困惑。
