改革开放以前的事业管理体制，是顺应指令性计划经济体制而建立的，在长期的运行过程中逐渐形成了其特有的格局，表现出如下基本特征：高度行政化、主体单一化、资源配置非社会化和职能扩大化等。
二、第二阶段：中国事业单位的改革（1978－1998）
（一）政府主导的事业单位营利性取向
1978年，中国共产党十一届三中全会以后，国内开始了经济体制的全面改革，事业单位制度随着改革大潮的涌动也发生了一些以“创收”为主旋律的制度层面的变化，这种变化既有决策层的政策肯定，也有事业单位内部强烈的创收冲动。事业单位出现浓厚的泛商化倾向，普遍开展形式不同却缺乏法律规制的营利性行为。
主要表现在：第一，事业单位被允许创收，开始商业行为；第二，事业单位所在的如教育、医疗、科研、文化等行业开始允许非国有资本的进入。
1．事业单位被允许资助创收，开始商业行为
1980年1月24日，中共中央、国务院发出《关于节约非生产性开支，反对浪费的通知》，其中明确规定：（1）从1980年起，国家对文教、卫生、科学、体育等事业单位和行政单位试行“预算包干”办法，节余留用，增收归己，以调动努力增收节支、提高资金使用效果的积极性。（2）一切有条件组织收入的事业单位，都要积极挖掘潜力，从扩大服务项目中，合理地组织收入，以解决经费不足的问题，促进事业单位的发展。应用科研单位和设计单位要积极创造条件，改为企业经营，不仅不用国家的钱，还要力争上交利润。
预算包干，主要是指实行全额预算管理和差额预算管理的行政、事业单位按照上级单位批准的行政工作任务、事业计划和年度预算，包干使用预算资金。年终结余和增收都留归本单位下年继续使用，不上缴财政，如有超支或短收也不补助。
鼓励事业单位创收，减少财政拨款成了当时事业单位改革的一个主旋律。例如1985年国务院发布《
事业单位奖金税暂行规定》，第
一条规定“为了鼓励事业单位向经济独立、经费自给过渡，使事业单位有计划地逐步提高职工的收入水平，并从宏观上控制消费基金的过快增长，特制定本规定”。
这些制度实行以后，各种事业单位几乎使出浑身解数为本单位、本部门创收，确实有了一定的经济收益，并出现了一些企业化管理的事业单位，与企业一样，独立核算、自负盈亏。同时出现了一些弊病，表现在：一是单位之间利益苦乐不均的现象，而且差距越拉越大。甚至造成同属于一个单位不同部门之间利益极不均衡的现象。二是一些事业单位的营利性行为没有遵守相应的法律法规，出现了不正当经营的现象。1989年3月15日，最高人民法院、最高人民检察院针对这个问题下发了《关于当前处理企业事业单位、机关、团体投机倒把犯罪案件的规定》。指出“一切企业事业单位、机关、团体违反国家有关法律法规，以及国务院有关规定和政策，通过各种手段进行投机倒把活动，为本单位牟取非法利益，特别是有些机关、单位利用手中掌握的权力从事投机倒把活动，严重地破坏了正常的经济秩序和经济环境，妨害了改革和建设事业的顺利进行。”
