法治评论2006年：事业单位改革的关键是建设服务型政府
胡健
【关键词】事业单位改革 法治政府 服务型政府
【全文】
2006年7月７日，深圳市召开事业单位改革动员大会，宣布按照明晰职能、分类推进、创新体制、完善监管、积极稳妥的原则全面推进事业单位改革，探索政事分开、事企分开，完善公共服务体系。按照《深圳市深化事业单位改革指导意见》，此次改革将按照现有机构分类改革、管理机制和运行机制改革两步走的原则来实施，对于不同类型的事业单位，分别采取转企、撤销、纳入行政机构序列、保留、整合等办法推进改革。与中国经济体制的变革一样，事业单位体制的变革正处在“摸着石头过河”的阶段，深圳大刀阔斧的实践无疑再次体现了这座城市创新的精神和改革的动力。
中国的事业单位体制变革始于上个世纪80年代，是伴随着中国经济体制的市场化而进行的，但与整体经济改革的步伐相比，这个领域的变革不可不说是步履蹒跚。究其原因，纷繁复杂，要者有二：一是在传统的行政管理体制框架内，变革缺少内在的激励机制，因为变革事业单位的实质就是政府自身的改革；二是缺乏事业单位变革后配套的法治环境和运行体系，我国至今尚没有一部法律对公益事业的性质作出明确的界定，规范其运行，保证其效率，事业单位一旦变革，势必面临“前无古人，后无来者”的尴尬境地。
尽管变革的步伐缓慢，但探索却一直没有间断。自1980年代中期以来，我国对事业单位体制进行了一系列改革探索：改革事业单位的具体管理与运行方式；调整行政管理体制，把部分过去由政府承担的事务交给市场；对相关事业单位实施企业化改革；在社会事业发展中引入民间和社会力量。改革初步厘清了各类组织的事权，形成了主要由事业单位举办公益事业的局面。但当时改革的主要初衷并非为了改善公益服务而是为了减轻财政负担，以致许多提供最基本公益服务的部门由于具有创收能力而被市场化；同时，由各部门分头进行改革操作，缺乏统筹，导致许多领域出现取部门利益舍公共利益的现象。一方面，一部分直接从事生产经营活动，其产品和服务可以通过市场交易行为换取收入、且不具有社会公益性的非公益机构也被列为事业单位进行管理。此类机构利用与营利性市场主体完全不同的地位和特殊条件参与经营活动，造成了市场竞争的不公平性，引发市场秩序的混乱；另一方面，一些承担社会公益职能，事实上不应市场化、企业化的机构却被推向市场。这些机构在实施了企业化改制或企业化运行后，自然将营利视为主要目标，其本身应当具有的公益目标则大都被放弃，一些机构甚至还不惜采取损害社会公益目标的手段获取自身经济利益，严重影响政府职能和国家目标。
如何才能深化事业单位改革，防止“政事职责不分、机构设置过于零散、社会化程度不高”等问题的出现，走出“长期不出成果、社会效益差、服务职能消失，人力、物力、财力严重浪费”的困境，扭转“事业单位无事业”的悖论，恢复公益机构应有的活力和社会效益呢？笔者认为，改革的关键就在于“政事分离”，把不具备“公益性”的事业单位交给市场，把具备“公益性”的事业单位还原本色，由政府财政提供公共产品和公共服务。同时，借鉴深圳经验，评定庞杂的事业单位的性质，将现有事业单位分为监督管理类、经营服务类、公共服务类，根据各自的特点实行分类改革。“监督管理类”事业单位转变为“行政机构”，“经营服务类”事业单位转变为“企业”，彻底脱掉“事业单位”的帽子：“公共服务类”单位予以保留，仍由财政供养，但要进行管理运行机制创新，实行“以事定费”，转变财政供养方式，并建立公共服务类事业单位财政监督管理制度，加强财政资金管理。应该回归政府的回归，应该推向市场的推走，只有如此改革，让“尘归尘、土归土”，政府机构方能瘦身而不失责，市场竞争才能公平而不失范。
