论经济法与经济行政法的区别与联系——兼与王克稳教授商榷

邹爱华

【摘要】虽然在表述上存在分歧，但经济法学者在经济法的调整对象上已取得了一致意见。同时由于经济法学者在论述的时候没有将国家和政府区别开来，导致经济法学者无法清晰地论证经济法和行政法的区别，以致行政法学者将经济法界定为经济行政法，代表就是王克稳教授，其在《中国法学》1999年第四期发表了《行政法学视野中的“经济法”——经济行政法之论》一文。笔者以国家和政府的区别为逻辑前提，从两者规范的权力、调整的对象、形成的法律行为的性质和涉及的救济途径四个方面论证了经济法与经济行政法的区别，同时，从经济行政法是保障经济法落实的法和两者具有相同的目的两个方面论证了两者存在紧密联系。落实经济法要加大对政府行政行为的监察。
【关键词】经济法　 经济行政法　国家利益　社会利益 宪法诉讼
【全文】
　　王克稳教授在《中国法学》1999年第四期发表了《行政法学视野中的“经济法”——经济行政法之论》一文（以下简称王文），王文认为经济法学界“理论研究中存在着理论与实践的脱节及研究方式上的牵强附会”，“国家干预经济的本质是公权力（行政权）的作用”，“凡基于国家公权力（行政权）作用所形成的社会关系本质上皆属于行政关系，为行政法的调整对象”，“在市场经济体制下，行政权作用的方式是多重的，但这些不同形式的权力运作方式在法律属性上是共同的，它们都属于行政法律行为”，“在经济管理活动过程中，凡行政权的行使所引起的争议都属于行政争议，都只能通过行政救济途径解决”，所以，“如果将经济法定性为调整经济管理关系的法律规范，那么这种意义上的经济法就是经济行政法”，“经济行政法不构成一个独立的法律部门，它仅仅是行政法的一个分支学科，它与行政法之间是总则与分则，基本行政法与部门行政法的关系，经济行政法在法律属性上为行政法。”王文所指出的经济法学界研究中存在的问题是存在的，但由于王文对经济法学理论存在误解和对行政法本身的界定存在问题，从而导致王文的结论值得商榷。笔者认为经济法不是经济行政法，两者之间存在本质区别，当然，两者之间也存在紧密联系。一、经济法与经济行政法之间的区别（一）两者规范的权力不同经济法规范的是国家主权对个体经济行为的干预，而经济行政法规范的是经济行政权对行政相对方经济行为的干预。我国宪法对此作了规定。中华人民共和国宪法总纲第15条规定：“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法，完善宏观调控。 国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”该条明确规定了国家依法对个体经济行为的干预权，该法就是经济法，该权就是主权。宪法第3章第85条规定：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”该条明确规定了政府（狭义的）掌握的权力是行政权。主权和经济行政权有本质区别。 第一，两者归属主体不同。国家主权属于一个国家全体人民。有的西方国家宪法明确规定国家主权在民。例如，《法兰西共和国宪法》（1958年10月4日公布，1976年6月18日最后修改）第3条规定：“国家主权属于人民，由人民通过其代表和通过公民投票的方法行使国家主权。任何一部分人民或者任何个人都不得擅自行使国家主权。”《日本国宪法》（1946年11月3日公布；1947年5月3日施行）序言部分这样写到：“日本国民通过正式选出的国会代表而行动，为了我们及我们的子孙，确保各国人民合作之成果及我国获得自由之惠泽，决心根绝因政府行为而再度酿成战祸，兹宣布主权属于国民，并确定本宪法。”有的西方国家宪法虽然没有明确规定国家主权在民，但可以从表述中推理出这个结论。《美利坚合众国宪法》序言规定：“我们，合众国的人民，为了组织一个更完善的联邦，确保我们自己及我们后代能安享自由带来的幸福，乃为美利坚合众国制定和确立这一部宪法。”既然宪法由人民制定，宪法所赋予的各项权力必然来源于人民。[1]我国宪法第2条也明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”而经济行政权属于法律法规授权的具体的经济行政机关或其他组织。 [2]例如，在我国现阶段，关税的征收权就属于海关，其他机关和组织都不能行使关税征收权，即使国务院也不能直接征收关税。第二，两者受制的法律种类不同。国家主权受国际法和宪法规制。在国际范围内，国家主权受国际法规制。经济全球化导致一些有关经济、环保、人权、宇宙空间以及国际犯罪等共同问题，单靠一个国家无力解决，于是，国家之间签订了许多国际合作的条约和协定，为了保证获得国际合作和有效地解决问题，国家就必须遵守这些条约和协定。正如联合国秘书长安南所说：“国家主权，从它的最根本的意义上来说，正在全球化和国际合作的影响下被重新定义。……我们对国家主权的概念已经不在与过去一样了。”[3]在国内，国家主权受宪法规制。[4]宪法是“民主制度化、法律化的基本形式，是对客观上已经形成的民主事实的法律确认。”[5]宪法规定了国家的权力和公民的权利，相对应的也规定了国家和公民的义务。国家可以按照宪法的规定行使权力，但同时也必须按照宪法的规定履行义务。而经济行政权除了要受国际法和宪法规制之外，还要受法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章、自治条例和单行条例的规制。第三，两者的可分性不同。国家主权是抽象的，具有不可分性。而经济行政权具有可分性。经济行政权只是国家行政权的一部分。不同的经济行政权由不同的行政主体行使。例如，征税权由征税机关行使，产品质量的监督权由国家产品质量监督检验检疫局行使。而且，同样一种经济行政权还可以由不同的机关来行使。例如，中国征税机关有三个：海关负责征收关税，财政机关主要负责征收农业税和契税，除此之外的其他大部分税由税务局负责征收。第四，两者的地位不同。国家主权是一个国家内的最高权力，在我国由全国人民代表大会代表全国人民来行使。全国人民代表大会是最高权力机关，其他国家机关都由它产生，受它监督，对它负责。而经济行政权作为行政权的一部分来源于全国人民代表大会，受全国人民代表大会监督，对全国人民代表大会负责。第五，两者适用的地域不同。国家主权适用于一切国家领土。而经济行政权按照行使的主体不同，适用的地域不同。中央行政机关的经济行政权适用于一切国家领土，而地方行政机关的经济行政权只能适用于国家领土的一部分。综上，国家干预经济是国家主权的运用，而不是行政权的作用。所以，王文的“国家干预经济的本质是公权力（行政权）的作用”的结论是将主权和行政权混同了。（二）两者调整的社会关系性质不同虽然经济法学界对经济法调整对象的表述存在分歧，但在国家是主体一方这个问题上基本达成了一致意见。例如，徐杰教授倡导的国家管理和协调说认为经济法的调整对象是在国家对经济运行进行管理和协调的过程中发生的各种社会关系；[6]杨紫烜教授主张的经济协调关系说认为经济法的调整对象是在国家协调经济运行过程中发生的经济关系；[7]李昌麒教授提出的需要干预经济关系说认为经济法的调整对象是需要由国家干预的经济关系；[8]漆多俊教授倡导的国家调节关系说认为经济法的调整对象是在国家调节社会经济过程中发生的各种社会关系。[9]国家运用主权干预经济形成的社会关系是国家干预经济关系，和政府运用行政权干预经济活动所形成的经济行政管理关系有本质区别。第一，两者主体不同。国家干预经济关系主体中的个体和经济行政管理关系主体中的行政相对方的范围一致，但国家干预经济关系主体中的国家和经济行政管理关系主体中的行政主体有根本区别。经济行政主体包括财政机关、税务机关、海关、环保机关、质量检验检疫机关、工商机关等政府机关以及法律授权的其他执法机关。一般来说，经济行政主体只是政府的一部分，而且是狭义政府的一部分。狭义的政府仅指国家的行政机关，广义的政府除了包括行政机关外，还包括其他国家机关。依照《中华人民共和国宪法》的规定，我国的国家机构由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会组成的权力机关、国家主席、国务院和地方各级人民政府组成的行政机关、中央军事委员会、人民法院和人民检察院组成。国家机构就是广义上的政府。国家是包括广义的政府的一个组织体。国家与狭义的政府不同。（1）两者产生方式不同。马克思主义认为国家是阶级斗争的产物。恩格斯对国家有一个著名的论断：“国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是表示：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围之内；这种从社会产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。”[10]中华人民共和国就是中国共产党领导的无产阶级及其他革命阶级战胜封建地主阶级和官僚资产阶级的产物。而政府是国家实现其职能的工具，依附于国家，在正常状态下，它的产生方式同国家采取的政体有关。例如，在君主制国家，政府由君主指派产生；而在民主制国家，政府由民主选举产生。在非正常状态下，政府还有可能通过政变产生。在我国，政府由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举产生。（2）两者持续的时间不同。国家具有恒久性。一个国家在存续时间上并无限制，只要不被吞并消灭，它就会持续存在。而政府则不然。以民主制国家为例。政府皆有任期，由选举来决定政府的轮替。（3）两者所享受的权力不同。国家是一个抽象的人群集合体，它享受的权力是抽象的主权。在民主制国家，主权在于全体人民，无法转移。而政府享受的权力是行政权力，来自国家主权的赋予并且受到主权限制，且有一定的行使范围，可以随着政府的更迭而转移。（4）国家有领土疆域的固定性，而政府则无此局限性。国家的成立以一定的领土为要件，此领土可以分割或让与他国，甚至，同一领土可以分割成两个国家。但无论采取哪一种方式，国家能够宣示主权的范围是其拥有的领土范围。而政府并不是固定不变的，它可以移动。只要该国人民同意，它可以在国家内的城市之间移动，在战争期间，外国入侵或领土被占领时，政府还可以移至它国，组成流亡政府。国家干预经济不同于政府干预经济。国家干预经济是主权的作用，设定的是个体的经济行为模式，为了保证个体依法经营，就要有具体的行政主体来执法，这时就是政府干预经济，是行政权的作用。《中华人民共和国反不正当竞争法》第6条规定：“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。”该条体现的主体是国家和公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，国家禁止其实施限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争的行为。当公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者实施了国家禁止的行为时，该法第23条规定：“ 公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争的，省级或者设区的市的监督检查部门应当责令停止违法行为，可以根据情节处以5万元以上20万元以下的罚款。” 该条体现的主体是国家授权的工商行政管理局下设的公平交易局和公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，公平交易局作为行政主体有权在公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者实施违法行为时对其进行行政处罚。第二， 两者产生时间不同。在法治国家，国家干预经济关系先产生，经济行政管理关系后产生。以中国遗产税的征收为例。随着市场经济的进一步发展，民营经济也日益发展，民营企业家越来越多，民营企业家的财富也越来越多，再加上歌星、舞星、律师、职业经理人等高收入职业，出现了高收入群体，为了调节社会贫富差距和增加财政收入，有学者和实务工作者提出征收遗产税。在遗产税法没有颁布施行之前，税务机关不可能征收遗产税。只有当遗产税颁布施行，产生了国家和遗产税纳税义务人之间的国家干预经济关系时，才可能产生税务机关依照遗产税法和具体的遗产税纳税人之间形成税收征收关系。第三， 两者消灭的逻辑顺序不同。在法治国家，国家干预经济关系和经济行政管理关系在时间上应当是同时消灭，但在逻辑顺序上，应当是国家干预经济关系先消灭，经济行政管理关系后消灭。以农业税的征收为例。国家在没有宣布废止之前，负责征税的财政机关就不能不征税。只有当国家宣布废止时，负责征税的财政机关才能停止征税。第四， 两者的抽象性不同。国家干预经济关系是国家和不特定的个体之间形成的抽象性的关系。而经济行政管理关系有抽象性的关系和具体性的关系。当经济行政管理机关为了有效地执行经济法而实施行政立法行为和制订其他行政规范（或称为其他规范性文件）时，形成的是经济行政主体和不特定的行政相对方之间的关系，具有抽象性。这只是经济行政管理关系中的一小部分，大量的是经济行政主体和特定的行政相对方形成的关系，是具体的关系。因为法律的生命在于执行，在于落实。不管是广义的法律，还是行政规范，最终都由经济行政主体落实到具体的行政相对方身上。第五， 两者的稳定性不同。国家干预经济关系是稳定的，只要国家通过了相关经济法，规范了双方的权利义务关系，法律没有被修改之前，关系不会发生改变。而经济行政管理关系具有变动性。（1）法律明确授权地方可以根据本地的实际情况而制订具体的实施条例，从而使不同地方的经济行政关系体现出差异性；（2）根据法律的授权，一个地方可以根据不同时期的不同情势，执行不同的标准；（3）不同的执法人员对法律的理解不同，在执法过程中会体现出差异性；（4）有的行政主体和执法人员是依法执法，而有的行政主体和执法人员是违法执法，也会造成差异。 根据上述分析，王文的“凡基于国家公权力（行政权）作用所形成的社会关系本质上皆属于行政关系，为行政法的调整对象”的结论本身成立，但以此认定经济法的调整对象也是行政关系不能接受。（三）两者的法律行为的性质不同 王文认为：“如果将经济手段理解为国家运用经济杠杆间接调节经济活动的手段，把行政手段理解为国家运用行政权直接作用于管理对象的手段话，那么，无论是经济手段还是行政手段都仅是行政权作用于经济活动的不同方式，它们都属于行政法手段，在法律属性上它们都属于行政法律行为，其中颁布规范性文件、制定产业政策和经济计划、调节产业结构、税收、利率、汇率、价格的决定等宏观调控措施（经济手段）在法律属性上为抽象行政行为，而行政许可、行政征收、行政检查、行政强制措施、行政处罚等直接的管理措施（行政手段）则为具体行政行为。所以，无论是经济手段还是行政手段都只不过是行政法律行为的不同表现形式而已。”王文认为经济手段和行政手段都是行政法律行为表现形式的结论可以接受，但王文将行政主体运用经济手段和行政手段干预经济的方式等同于国家干预经济的方式不能接受。经济法学界虽然在经济法范围的界定上存在分歧，但在有的方面已经取得一致意见，都认为市场管理法和宏观调控法属于经济法范围。笔者下面就以市场管理法为例来具体分析国家主权干预经济的方式和国家行政权干预经济的方式的不同。《中华人民共和国反不正当竞争法》第5条到第15条规定欺骗性市场交易行为、商业贿赂行为、引人误解的虚假宣传行为、侵犯商业秘密的行为等11种行为是不正当竞争行为，目的是为了保证市场竞争机制的正常运行，属于国家主权干预经济方式之一：禁止个体实施损害市场竞争机制正常运行的行为。为了保证国家的干预能够实现，该法第16条到19条赋予了执法机关工商管理局的监督检查权，第21条到第30条赋予了执法机关工商管理局的行政处罚权。 行政主体执行反不正当竞争法时可以制定规范性文件，这个任务主要由有行政立法权的机关来担当；也可以采取行政强制和行政处罚措施，这个任务主要由没有行政立法权的机关来完成。例如，国家工商行政管理局为了贯彻实施反不正当竞争法，制定了《关于禁止有奖销售活动中不正当竞争行为的若干规定》、《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》等这样一些规范性文件，制定这些规范性文件的目的是为了将不正当竞争行为的认定进行具体化，同时规定具体的处理程序和方法，指导各级工商机关有效地执法。各级工商机关在执法的过程中要对具体的违法行为进行处理时，所作出的行政决定书必须注明授权其进行执法的条文。例如，如果工商行政管理局要查处仿冒知名商品特有的名称、包装、装潢的不正当竞争行为时，行政处罚的决定书必须写明是依据《中华人民共和国反不正当竞争法》第21条对违法经营者进行处罚。通过上述实证分析，从理论上我们可以分析国家干预经济法律行为与经济行政法律行为两者之间的区别。第一， 两者主体不同。国家干预经济法律行为的主体是国家，经济行政法律行为的主体是经济行政主体。第二， 两者法律后果不同。国家干预经济法律行为的后果是设定了个体的经济行为义务，是抽象的，不针对具体的个体。而经济行政法律行为中的抽象行政行为的后果一般是将国家干预经济法律行为设定的义务具体化。经济行政法律行为中的具体行政行为的后果是将国家干预经济法律行为设定的义务落实到个体身上，针对具体的行政相对方。第三， 两者表现形式不同。国家干预经济法律行为的表现是设定市场主体不得实施的行为。而经济行政法律行为的表现是将国家干预经济法律行为的结果具体化的抽象行政行为和落实到具体行政相对方身上的具体行政行为。第四， 两者责任不同。国家干预经济法律行为，如果有错误，给个体造成了损害，在我国目前现阶段不需要承担责任。而经济行政法律行为如果违反了法律的规定，给行政相对人造成了损害，实施违法行为的行政主体要作为赔偿义务机关承担赔偿责任，国家还可以向因故意或重大过失实施违法行为的公务人员追偿。（四）两者涉及的救济途径不同王文认为“在经济管理活动过程中，凡行政权的行使所引起的争议都属于行政争议，都只能通过行政救济途径解决”。这个结论本身就不能接受，王文以此推论经济法没有相应的救济途径的观点就更不能接受。在我国现阶段，只有民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼三大诉讼制度，还没有建立宪法诉讼制度，所以，我国学者在考虑权利救济途径时往往遗漏了宪法救济途径。行使行政权引发的争议的救济途径并不是只有行政救济途径。[11]因为行政权的行使所引起的争议并不都是行政争议，而是分成两种，一种是宪事争议，一种是行政争议。行使行政权在两种情况下可以引发宪事争议：一是当拥有行政立法权的行政机关制订的法规、规章，发布的决定和命令损害了行政相对方的宪法基本权利时；二是当政府首脑、内阁部长以及其他高级官员越权或滥用权力而违反宪法时。当然，行使行政权在一般情况下引发的是行政争议，通过行政途径来救济。需要指出的是，我国目前虽然没有建立宪法诉讼，但并不等于我国没有宪法救济的途径。我国宪法第62条规定：全国人民代表大会有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”；第67条规定：全国人民代表大会常务委员会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”；第89条规定：国务院有权“改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章”、“改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令”；第99条规定县级以上的地方各级人民代表大会“有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定”；第104条规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”、“撤销下一级人民代表大会的不适当的决议”。当个体认为自己的权利受到了损害，而不能通过民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼获得救济时，可以向有关的国家机关提起撤销相关的法律、法规、规章、决定和命令等。令人遗憾的是，我国宪法没有规定具体的程序。《中华人民共和国立法法》在宪法的基础上进行了完善，初步建立了较具操作性的违宪审查机制。该法第88条规定了改变或者撤销法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的权限：“（一）全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第66条第2款规定的自治条例和单行条例；（二）全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，有权撤销省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第66条第2款规定的自治条例和单行条例。”第91条规定了宪法监督的程序。当个体认为国家干预经济行为不符合宪法，要想不受经济法约束，除非提出证据证明经济法的规定违反了宪法，侵害了其宪法基本权利，只能通过宪法救济途径来进行救济，而不可能通过行政诉讼来进行救济。例如，上引反不正当竞争法第6条规定：禁止公用企业限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。公用企业如果认为依据宪法它有权限定他人购买其指定的经营者的商品，它要想实施这样的行为，而不受处罚，就可以通过提起宪法诉讼，要求有权机关宣布该规定违宪，使其无效。在该规定没有被宣布违宪无效之前，执法机关有权依据该规定对一个涉嫌实施了不正当竞争行为的公用企业进行行政处罚，该公用企业如果认为自己没有实施不正当竞争行为，就可以申请行政复议或提起行政诉讼，双方当事人争议的焦点在于公用企业是否实施了反不正当竞争法第六条规定的不正当竞争行为，而不可能就公用企业依据宪法是否有权实施反不正当竞争法第六条禁止实施的行为展开争论。在我国目前现阶段，在宪法诉讼制度还没有建立的情况下，可以按照宪法和立法法建立的宪法监督制度寻求救济。根据上述分析，我们可以得知，经济法的救济途径是宪法救济途径，而经济行政法的救济途径包括宪法救济途径和行政救济途径。 二、经济法与经济行政法之间的联系 （一）经济行政法是落实经济法的保障法 根据上述分析可以得知，经济法规范的是国家和个体之间的关系，国家设定了个体的行为模式，从而对经济进行调控，以保证国民经济有序运行，协调发展。但由于国家是一个虚拟的法人，国家本身无法亲自实施干预行为，只有通过其执行机关——中央和地方政府及其职能部门来落实国家的规定，导致人们误认为对经济进行干预的是政府。特别是经济学家在研究国家对经济进行干预时，往往将国家和政府混淆。经济学家认为国家对经济的干预都是通过政府来执行的，将国家干预等同于政府干预不影响研究的结论。笔者认为这个结论值得商榷。因为，这个结论建立在政府严格按照经济法的规定对经济进行干预的假设基础上。但这个假设不成立，因为政府作为国家的代理人，它一旦产生，它也有自己的利益，在执法过程中，搀杂了政府本身的利益，从而导致政府干预经济的行为偏离经济法设定的轨道。[12] “上有政策，下有对策”、“打政策的查边球”、“绕着政策走”等耳熟能详的口头禅就是形象的体现。为了约束政府的行为，防止它越位或不到位，就必须有经济行政法。所以，经济法的落实依靠经济行政法。我们可以通过比较分析民法、刑法和经济法落实途径来进一步论证。民法是调整平等主体之间的自然人、法人和其他组织之间的人身关系和财产关系的法，形成的是个体和个体之间的关系。[13]民法的规范大多是任意性规范和实体性规范，当事人之间的权利义务内容由双方当事人平等协商确定，落实双方权利义务的途径也是由双方当事人来约定的，[14]即民法将权利义务的内容和权利义务的执行放在一起。当有一方或双方不能按照协议来履行，双方可以通过协商或调解来解决纠纷，如果还不能解决纠纷，可以依据仲裁条款或仲裁协议申请仲裁，或者直接向法院提起诉讼。刑法是调整国家主权用刑罚手段干预社会秩序的法，形成的是国家和个体（罪犯）之间的关系。在刑法中，国家规定了哪些行为是犯罪，以及每种犯罪所应受的刑罚后果。刑法和民法不一样，国家并不是亲自落实自己的权利义务，而是授权公安机关、国家安全机关和检察机关进行侦察，然后由检察机关向法院提起诉讼，由法院来确定犯罪嫌疑人是否构成犯罪。而不是先由侦察机关或公诉机关直接决定犯罪嫌疑人是否构成犯罪，发生争议后，再向法院提起诉讼，而是将执行与争议的解决融为一个过程，用刑事诉讼法来规范。为什么呢？原因在于刑法设定的处罚是最严厉的，如果由执法机关自己来裁判和执行，难以保证公正，一旦出现偏差，将给自然人、法人和其他组织带来巨大的损害，而且损害不容易消除，不利于社会秩序的稳定。所以，刑事诉讼法规定，只有法院才能确定犯罪嫌疑人是否犯罪，任何人在没有被法院确定为有罪之前，他是无罪的。经济法和刑法一样，规范的也是国家主权行为，形成的是国家和个体之间的关系。经济法和刑法一样，国家并不是亲自落实自己的权利义务，而是授权政府中的经济行政机关或其他组织来执法，由于经济法设定的事务庞杂，如果像刑法落实，都由执法机关提请法院裁决，法院无力担当此任，而且，当个体没有涉嫌犯罪时，行政处罚的后果并不严重，所以，行政执法机关可以自己先做出有执行效力的行政决定，可以依法自己执行或向法院申请执行，如果行政相对方有异议，可以申请行政复议或提起行政诉讼，由复议机关或法院来裁决，由行政复议法和行政诉讼法来解决行政争议。通过上述分析，我们可知，民法是将双方权利义务的内容和执行融为一体，争议解决法是单列的。刑法是将双方权利义务的内容单列，而将权利义务的执行与争议的解决融为一体。经济法是将权利义务的内容、执行和争议的解决都单列。[15] （二）两者的目都是维护社会公共利益和个人利益的一致国家利益和社会公共利益的含义及两者之间的关系是一个不清楚的问题。我国宪法第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”第51条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”如果从字面上来看，我国宪法认为国家的利益和社会公共利益（即社会的利益）是不同的。但是宪法没有解释什么是国家利益，什么是社会公共利益，其他的法律也没有解释什么利益是国家利益和社会公共利益。有一些经济法学者为了论证经济法与行政法的区别，提出经济法是维护社会公共利益的法，而行政法是维护国家利益的法，两者的目的不一样，所以，经济法和行政法不同。已有学者对这种观点提出了质疑。[16]笔者认为国家利益与社会公共利益一致，经济法和经济行政法都是维护社会公共利益和个人利益的一致。首先，国家利益与社会（公共）利益的主体相同。政治学家主要研究国家利益，而法学家主要研究社会（公共）利益。政治学家对国家利益的主体存在分歧。第一种观点认为国家利益的主体在国际政治范畴和国内政治范畴中是不同的，“国际政治范畴中的国家利益，指的是一个民族国家的利益”，“国内政治意义上的国家利益，指的是政府利益或政府所代表的全国性的利益”。第二种观点认为国家利益的主体就是全体国民。张琏瑰先生认为：“国家利益就是全民族利益，无论是国内政治范畴还是在国际政治范畴中，都是如此。国家利益不存在双重概念。”[17]特别强调政府利益不能等同于国家利益，因为政府只是国家的代表，它本身不是国家。认为国家利益不是国家中占统治地位的阶级之利益，国家利益是国内各个阶级利益的重合部分。王逸舟先生也认为：“一般地讲，国家利益是指民族国家追求的主要好处、权利或受益点，反映这个国家全体国民及各种利益集团的需求与兴趣。”[18]第三种观点认为国家利益的主体是掌握国家政权的统治阶级，国家利益具有阶级性。[19]法学家对社会利益的主体也存在分歧。第一种认为“社会利益的主体是公众，即公共社会。社会公共利益的主体既不能与个人、集体相混淆，也不是国家所能代替的，尽管社会利益表现在权利形式上，其主体可以是公民个人、法人、利益阶层或国家。”[20]第二种观点认为社会利益没有独立的主体。“社会利益在形式意义上是独立存在的，而实质上则是国家权力与私人权利即公权与私权在社会层面上达成妥协的产物，是国家利益与个人利益融合一致的体现。”[21]笔者认为国家利益和社会利益是从不同的角度来研究同一个问题，国家利益是政治学的词语，是从阶层、阶级的角度来分析问题，而社会利益是社会学的词语，是从个人、群体的角度来分析问题，两者的主体都是全体国民。认为国家利益和社会利益的主体不一致的学者认为国家利益的主体是掌握政权的统治阶级，而社会利益的主体是全体国民，包括了统治阶级和被统治阶级，所以国家利益的主体和社会利益的主体不一样。这种观点值得商榷。在有阶级的社会里，国家权力被掌握政权的统治阶级控制着，统治阶级可以将自己的利益宣称为是国家利益，将国家变成自己谋利的工具，但我们不能因此得出一个结论：国家利益就是统治阶级的利益。因为国家是国土、居民、统治架构和主权四者的统一。国家利益是高于统治阶级利益的，统治阶级有可能为了本阶级的利益而损害国家利益，例如，清末以慈喜太后为代表的地主阶级，民初以袁世凯为代表的大地主阶级，后来以蒋介石为代表的大地主、大资产阶级就签订了一系列的丧权辱国的损害国家利益的条约，如果认为国家利益就是统治阶级的利益，就不会有人认为这些条约是卖国条约了。其次，两者的内容一致。关于国家利益，有政治学家将国家利益分为三大部类：（1）、国家生存利益。包括下述内容：国家的国防安全、经济安全、政治安全和文化安全。（2）、国家发展利益。大体包括:国家发展所需各种物质条件、各种非物质条件和良好外部环境之维护。（3）、国家价值利益。包括维护国家尊严和荣誉,提高国家的威望和影响力,增加国际交往、参与国际事务,建立良好国际关系赢得更多的朋友,对人类历史和社会发展有更多的贡献等等。[22]有法学家认为社会利益包括：“（1）公共秩序的和平与安全；（2）经济秩序的健康、安全及效率化；（3）社会资源与机会的合理保存与利用；（4）社会弱者利益（如市场竞争社会中的消费者利益、劳动者利益等等）的保障；（5）公共道德的维护（这在任何市场经济国家及其任何发展阶段都显得特别突出）；（6）人类朝文明方向发展的条件（如公共教育、卫生事业的发展）；等等方面。”[23]通过将上述两个学者所界定的内容进行比较，我们可以发现两者一致。主张国家利益与社会利益不一致的学者所举的例子不能支撑其论点。有学者认为：“二战后，美、苏成为世界上的两个超级大国，苏联为争霸世界建设了庞大的核工业，给生态环境带来极大灾难，受核污染地区的发病率和死亡率直线上升。此外，苏联实行高积累、低消费的国民经济政策，全力发展重工业，使消费生活受到严重压抑，社会生活水平没有得到应有的提高。为了满足争霸的国家利益，社会利益受到重创。”[24]笔者认为这个例子不能说明国家利益与社会利益不一致。苏联政府主导下的这些行为难道没有损害国家利益吗？参照张琏瑰的论述，这些行为损害了苏联的国家发展利益，正因如此，才导致苏联解体，国家都不存在了，如果有利于国家，苏联会因此而消亡吗？ 有学者认为：“国家利益代替社会利益的观点是十分有害的。它不仅可能导致非法的国家利益‘合法’，而且可能引起对社会利益的极度遏制。”[25]笔者认为，这种观念是将以国家利益的面目出现的少数人利益等同于国家利益而得出的一个结论。国家利益本身不存在非法问题，只存在打着国家利益的旗号而损害国家利益，同时也损害社会利益的情况。前苏联的垮台和我国的“文化大革命”就是典型的例子。经济法和经济行政法所要维护的不仅仅是社会公共利益，而是社会公共利益与个人利益的一致，不能借口维护社会公共利益而损害个人利益，社会公共利益的维护不能建立在损害个人利益的基础上。经济法学者和行政法学者的观点是一致的。徐杰教授认为经济法“既保证国家权力对社会经济的宏观调控和有效协调，同时又保证经济个体在市场竞争中的权利、自由和平等，实现个人利益和社会利益的有机统一和平衡。”[26]也有学者认为“经济法学界在谈论国家干预的必要性时，更应该考量国家干预的妥当性；在谈论社会利益时，更应该关注个体权益的维护。”[27]有行政法学者认为“行政法的目标或目的，就是保护公共利益与个人利益的一致关系。判断一个国家的行政法是否完善、是否存在良好的行政法治的标准，就是公共利益与个人利益关系是否达到了最大程度的一致。”[28]

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