论法案起草活动的中立
陈伟超
【摘要】法案起草是立法过程中的基础性工作，直接关系到法的品性。目前很多法案起草主要由相关行政部门牵头组织，起草过程往往受部门利益和领导人意志左右，从而造成法律之间缺乏必要的衔接，不伦不类。因此有必要实现法案起草活动的中立，从而保证立法的科学性、民主性和合宪性。
【关键词】法案起草 中立
【全文】
一、立法
一般来讲，立法是指拥有立法权的国家机关或者经授权的国家机关在法律规定的职权范围内，依照法定程序制定、认可、修改、补充、或废止法律及规范性法律文件的专门性活动。有学者将立法更简洁地归结为特定主体依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可、变动法这种特定的社会规范的活动。[1]
立法是守法、执法、司法和法制监督的前提和基础。在理论上，立法权高于行政权和司法权，但是事实上，我国一元、两级、多层次的立法体制使各级行政机关大量参与立法活动，行政机关把很多精力放在立法活动上了。
我国立法可以按照不同的标准在学理上进行不同的种类划分。按照立法的主体可以大致分为国家立法、部门立法、地方立法。国家立法：全国人大及其常委会制定法律，国务院制定行政法规；部门立法：国务院各部委、人民银行、审计署、具有行政管理职能的直属机构制定部门规章；地方立法：省、自治区、直辖市，较大的市，经济特区的权力机关和政府制定地方法规和规章。
提案和表决是立法活动中两个基本的步骤。提案者需要有提案权，在我国，在全国人大立法的层面上，有提案权存在于《
立法法》规定的下列三种情况：第一，全国人民代表大会主席团；第二，全国人大常委会、国务院、中央军委、最高院、最高检、全国人大各专门委员会；第三，一个代表团或三十名以上的代表联名。根据《
立法法》第
68条的规定，地方立法也是类似的情况。提案者提出的法案一般不附带法案草案，因此还必须专门的起草活动。
立法活动一般遵循提出法案、审议法案、表决、公布的过程。这些过程大都可以在人大开会期间完成，关键是从提出法案到审议法案之间，需要起草一个详细完备的法律草案作为审议的基础。这是立法过程中最困难的、工作量最大的环节。法案起草是一项专业化的技术活动，比如我们常说德国物权法是教授立法的产物，就反映了立法的专门化和技术化程度。
二、立法的实质性阶段---法案起草
