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可以看出，法律（法规）和地方政令都表达出将业主委员会纳入到居委会（甚至是政府自身）管束之下的意图。但令人疑惑的是，对于这样两种无论是内容还是形式都根本不同的“群众性组织”，政府为什么倚重旧有的那个，却怀疑并试图通过前者控制后起的另一个？
二、化妆与留住权力：居民委员会的真实角色
既有的两部关于居委会的法律--1954年的《城市居民委员会组织条例》和1989年的《城市居民委员会组织法》都将居委会描述成一个“群众性自治组织”。17如果这种说法成立的话，就意味着：是特定地域内的全体居民而不是其他什么组织或机构，有权决定设立或者解散某一个居委会并负担它的活动经费；而居委会除了为全体居民的最大利益服务之外，不应有自己的利益诉求，也不应听命于其他组织或机构的意志。但事实远非如此。
早在1949年7、8月间，当“单位”和“里弄”分别管理的模式被确定后，上海市民政局就提出了在里弄中建立居民自治组织的设想，试图将单位之外的“空白”“包揽无余”。从1950年起，上海11155条里弄逐步建立起了居委会，到1954年1月全市共有1847个居委会，居民小组约36000个，居委会委员95284人。自上而下形成了一个覆盖到社会基层的组织网络。在此基础上，1953年的《上海市居民委员会组织暂行条例（草案）》率先将居委会界定为“由居民自行成立的群众自治组织”，在明确其宗旨为“解决居民的公共福利问题”的同时，更为它设定了诸如“发动居民响应人民政府号召，协助人民政府政策法令之宣教”，“协助政府监督管制分子，协助户籍警调查户口”等政治任务。1820世纪50年代城市开始实行粮食定量供应时，居委会又承担了评定在家居住者的供应级别，为街道办事处按户核发居民粮食供应证提供依据的工作。19当定量供应导致粮食短缺后，它又受命号召居民上交用不完的粮票，受理缺粮户的申请，协助政府调剂粮食。20在这个过程中，居委会与“单位”--负责评定所属职工（和学生）的供应等别--平分秋色，将政府左膀右臂的角色演绎得淋漓尽致。
两部有关居委会的法律也用更具体的规定否弃了它们先前所做的抽象定义：居委会的办公用房、工作经费，以及其成员的生活补贴费中的大部由政府负担；21政府有权对居委会“布置任务”、进行“业务指导”，掌握着决定居委会设立、撤销和调整规模的权力。协助政府工作则是居委会的义务。22许多实际的做法也说明了这一点。
1. 街道办事处总是“帮助”居委会进行改选，发批文以确认选举结果；居委会的党支部书记、主任属于街道管理，其他干部虽由居委会直接聘任，但要报请街道组织科备案。23
2. 20世纪90年代中前期，与所办“三产”脱钩后，居委会的财政开支主要依赖于区和街道拨款。1998年的一项调查显示，上海嘉定区的镇、街道一般每月拨给每个居委会2000元左右，用以支付退休聘用干部的基本工资（月奖金由各居委会的服务性创收中自行解决）、各种办公费用和各项社区活动经费。24居委会的每项支出都要有收据，50元人民币以上的还要由街道副主任签字批准，再交街道财务科报销。居委会干部及从业人员的薪金由街道拨发，居委会的各项收费也全部上交街道。25
3. 居委会必须完成政府布置或下达的各种评比和考核任务。这些任务不仅包括居委会的软硬条件达标、工作上等级（从一级到三级）评比，还有社区服务示范小区、（精神）文明小区、（社会治安）安全小区、安全示范点以及（环境）卫生优美小区的评选等等，可谓五花八门、面面俱到。据调查，上海嘉定区的10个居委会，1996、1997年两年共接受上级（不包括市）考核247次，检查434次、验收评比168次，年均每个居委会接受考核、检查、评比42.5次；另外共参加上级召开的会议总数达1790次，平均每个居委会达90人次。26街道几乎每周都会给各居委会发函，下达一周的工作计划。每逢周一，还会派机关联络员到居委会指导工作。居委会的负责人则要不定期地去街道汇报工作和接受指示。27而据武汉市《汉江区满春街居委会工作统计》，其1999年日常工作共147项，涉及劳动就业、思想教育、社会治安、市容环卫、计划生育、各项收费、报刊征订、民政优抚、外来人口管理等方面。区政府、街道办事处的各个部门几乎都下达了任务。同年，该区另一个居委会承担的147项任务中，有常年任务78项、季节性任务44项、临时性任务18项、突击性任务5项。28
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