解析行政规则对司法的约束力——以行政诉讼为论域

Administrative Rule’s Binding Effect on the Courts in the Administrative Litigation

沈岿

【全文】
　　一、引言：问题与思路
　　
　　由于近代民主政治理论和分权学说的功劳，法院裁断纠纷当受立法机关制定的“法律”之约束，基本上成为法学的一项公理。然而，自20世纪上叶“行政国家”兴起之后，大量整饬社会秩序的规则，直接出自行政机关而非立法机关之手，已是勿庸置疑、难以扭转的事实。于是，一个不可回避的问题应运而生：行政机关的合法角色（legitimate role）是执法者而非立法者，其制定的行政规则，对于法院而言，是否具有约束效力呢？答案是在“有”或“无”之间作一个简单的选择，还是需要进入复杂的行政规则世界中，去探寻其复杂的约束司法之意义？
　　国内行政法学较为传统且罕受挑战的一种行政规则分类学，即“行政立法”与“其他行政规范性文件”的二分法，与此处所言的行政规则约束力问题有着密切的勾连。该分类的核心要义是区分法律规范（“法源”）和非法律规范（“非法源”），但也由此引申出对行政规则约束力的一种解说：行政规则中惟有行政法规和规章是行政立法，具有法律规范的约束力；而行政法规和规章之外的其他行政规范性文件，不在法律范畴之内，亦无相应的约束力可言。
　　不过，在此二分法基础上的约束力解说，面临着许多有待深入探究的问题。这种约束力的“有”或“无”，对于法院而言，究竟意味着什么不同？是“依据”和“参照”的区别？是在可否受法院审查上的区别？是在应否作为裁判案件基准上的区别？还是在其它的意义上有所区别？新近，已有一些观点认为，部分甚或全部其他规范性文件实际上具备法源地位。那么，上述传统学说是否存在逻辑上难以自洽的缺陷？是否需要在法理和现实基础的层面进行重新检视？是否可能获得一种新的约束力理论？
　　为了寻求这些问题的答案，本文拟首先对既有的行政规则约束力理论作一描述和梳理，揭示该理论在约束力有无的判断基准方面，以及在约束力的具体涵义方面，有着诸多模糊与矛盾之处。随后，在引介域外相关学说的基础上指出，一些西方国家原则上以行政规则是否具有民主合法性（democratic legitimacy）来源——宪法依据，或议会法律的授权依据，或其他本身具有合法性的上阶位行政规则的授权依据——为标尺，把行政规则分为立法性规则和非立法性规则，并承认立法性规则对司法的约束效力和非立法性规则对司法的说服效力。当然，由于多种原因的存在，这种界分也并非清晰可辨如泾渭。最终，本文以他山之石为镜，分析国内当下理论存在的独特背景。进而，试图提出一种新的约束力理论。该理论着力符合两点基本要求：第一，维系合法化的规范立场，于法理上尽可能自圆其说；第二，与司法实务甚至与未来司法审查制度改革尽可能接近。
　　
　　二、现行学说：模糊与矛盾丛生
　　
　　如前所述，当下通行的约束力理论， 并不认为所有的行政规则皆享拘束法院裁判的效力。由此，值得聚焦的是以下两个相互关联的问题。其一，哪些行政规则有约束力、哪些没有？为什么？其二，有约束力的行政规则在什么意义上拘束法院？二者的关联性在于，对行政规则有无约束力的判断，也依赖于约束力具体涵义的阐明。换言之，假设约束力的意义定位于A，那么，凡有作用A的行政规则，就可被认定具有约束力；假设约束力的意义并不是A而是B，那么，有作用A而无作用B的行政规则，就会被认定无约束力。因此，不仅论者在述说行政规则约束力时经常把两个问题混合在一处而不加刻意分割，而且，现有理论的模糊与矛盾，大多表现为对这两个问题的解说不能达成一致。
　　“有”和“无”的分野？根据通说，行政规则是否对法院构成约束效力，全赖规则是否属于法源而定。由此，法源和非法源的划分，成了行政规则约束力理论的一个基本前提。然而，把行政法规、规章冠以“行政立法”之名并认定其为法源、把其他行政规范性文件排除在法源外的传统法源学说，正在面临严峻的挑战，逐渐显露出其在法源判断基准上隐藏颇深的先天痼疾。
　　一种隐约威胁法源通说的观点提出，其他规范性文件之中也有一部分具备法源地位，这部分文件被称为“法定解释性规范（或文件）”。虽然持这一观点的学者并未直言挑战法源通说，但事实上把通说认为不属法源的其他规范性文件进行了分化。更具颠覆性的明确主张，出自对实质法治主义执着追求和证成的一种努力。其批评形式法治观是法源通说背后的作祟者，并导致通说的诸多逻辑缺陷，而后倡议全面赋予其他规范性文件以法源地位。 潜在或公然的对法源范围构成挑战的新论，带出了法源通说背后深藏已久、始终未得有效解决的法源判断基准问题。行政规则无疑是一个庞大的群落，为何通说把行政法规、规章划入法源、而把其他规范性文件排斥在外？
　　就这一问题，曾经有过三种证明法源通说正当性的方案：
　　1．一种方案是诉诸宪法和组织法，认为它们规定特定行政机关才能制定行政法规和规章，故只有行政法规、规章才能列入法源范畴。但此说遭受了驳斥，因为宪法和组织法的文字本身并没有明确界分法源和非法源。
　　2．另一种方案是认为《立法法》（2000）通过巧妙的技术处理，把行政法规、规章归入法的渊源体系，而其他规范性文件不在此列，从而使关于行政法渊源的争论尘埃落定。这一论证看似有实定法支持，不过，通说早在《立法法》出台之前既已形成。该法更像是在通说影响之下制定的，而不能为通说的正当性提供理由。
　　3．第三种论证方案则强调法源“必须具有拘束力，特别是法院审理案件时的司法适用力”，在此基础上，它以《行政诉讼法》关于法院审理行政案件“依据法律、法规，参照规章”的规定为依托，证明通说的合理性。相比较前两种方案，此说实际上提出了区分法源和非法源的一个实质性标准。姑且不论对司法约束力标准存在的不同理解和诠释，单就此说的论证思路，却是触及了一个鲜有人深究的问题：究竟是因为《行政诉讼法》的立法者认为行政法规、规章属于法源，故要求法院适用；还是因为《行政诉讼法》规定法院应当适用行政法规、规章，故它们属于法源？法源通说似乎持因法源而有约束力之论，而为其提供正当性理由的第三种方案又持因约束力而成为法源之论，隐然间有循环论证之嫌。
　　以上方案皆未能表明，通说对法源与非法源的划分有着正当的基准。这也使得约束力有无的区分，失去了坚实的前提。