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金融混业监管:路在何方?

  然而,FSA模式事实上是为英国这样一个高度发达和集中的金融体系量身定做的,从未打算过要成为一个“国际模式”。是英国自身的特色和条件(如大多数金融服务部门集中在伦敦金融城)催生了FSA,而这些特色和条件大多是新兴市场所不具备的。
  与单一监管模式相对应的是美国的功能性监管模式。尽管取消了混业经营禁令,但美国在经历了1990年代中后期一场关于监管改革的大辩论后,明确拒绝了监管合并,而是采取了彼此分离但是相互协调的“功能性监管”(functional regulation)方法。具言之,对于拥有银行、证券和保险子公司的金融控股公司,由银行监管机构、证券监管机构和保险监管机构分别对其相应的业务/功能进行监管,而由作为中央银行的美联储对金融控股公司进行总体监管,或所谓“伞形监管”(umbrella regulation)。美联储通常负责控股公司层面的监管,只在必要时才能对其子公司进行有限制的监管;但若各功能监管机构认为美联储的有限制监管不适当时,可在功能范围内优先行使自己的裁决权。
  这种功能监管模式下的协调机制可以从四个方面来描述,即信息共享、事前协商、相互遵守监管规章和建立冲突解决机制。首先,监管机构有义务相互提供信息和尽可能利用对方的既有信息;其次,监管机构在对自己管辖范围内事务实施监管时,如涉及另一监管机构职责范围,应事先进行协商;再次,各监管机构应遵守其它监管机构所属金融领域的法律,以减少潜在的冲突;最后,为解决可能出现的监管冲突,各监管机构之间还建立冲突解决机制。
  单一监管和功能性监管本身并无绝对的高下之分、优劣之别。二者都有其优势,也都有其固有的缺陷;而这些缺陷,往往正是对方的优势/合理性所在。
  单一监管模式拥趸的主要理由有:
  1. 金融集团的发展和金融业务的日益聚合使得风险可能集中在集团中的某个单一部门,从而使得对集团清偿能力的评估变得极其困难;在此情况下如果实行多头监管,将导致监管职责支离破碎,无法对企业的整体安全和稳健状况作出恰当评估。
  2. 金融创新的蓬勃发展使得新型金融产品层出不穷,这些产品可能难以严格的归入任何一个功能性种类,从而给功能性监管带来不确定性:要么造成重复监管,要么形成监管真空。
  3. 在功能性监管之下,提供类似金融服务的金融机构可能因为所属功能性类别的不同而接受不同监管机构监管,并受制于不同的监管标准和规则,违反公平原则。更有甚者,这可能导致金融机构改变所属类别,以便将自己置于监管标准最宽松、执法行为最收敛的功能性机构监管之下,产生所谓的“监管套利”(regulatory arbitrage)现象。


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