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四是调整方式问题。中央与地方关系，我们现在主要运用行政、政策和人事手段进行调整，但是从长远看，要向法律手段调整转变，主要通过立法规范、行政协调、司法裁决等手段调整。美国联邦和州的关系怎么处理。凡是州违反了联邦法律，一律由联邦法院通过审判来解决；州之间发生纠纷，也通过联邦法院的审判来解决。同时我们要通过财政转移支付、税收、金融等手段来调整中央和地方关系，逐步把中央和地方关系建立在规范化、制度化、程序化的基础之上，增强中央与地方关系的稳定性、可预见性和导向性。这是我讲的第三个问题，即政府结构问题。
第四个问题，是我们下一次行政管理体制改革的切入点应该在哪里？我们前五次都是从中央政府往地方政府推动，这种推动有它的好处，力度大，顺序进行，国务院怎么做，下面可以有个仿效模式。但是也有它的弱点，就是我们这么多次改革，动力层层衰竭，常常到了乡的时候，这五年改革已经结束了。到了下一个五年改革的时候，国务院重新开始改革，乡才开始上一个五年的改革。这种改革的效果可想而知。现在乡聚积的问题这么多，人这么多，债务这么大，也是多年积累下来的。所以这一次怎么做，理论上可以有三种模式。
第一种模式是继续从上至下。这种模式我们刚才已经讲了它的优缺点，而且经过这么多年的改革，中央政府人员精简余地已经不大，我认为反倒应该充实；机构可能还有余地，但也不是非常大。当然，我们不能一讲行政管理体制改革就是精简机构和人员，应当说转变政府职能是核心，转变管理体制、机制、制度和方式是重要内容，机构改革只是一个方面，还不是最主要的方面。
第二种模式是从下往上。我们这两年乡镇改革试点积累了一些经验，而且县乡公务员冗员较多，我们也可以尝试从县乡开始往上推。现在的乡镇改革是放在建设社会主义新农村的大背景下，放在减免全部的农业税、促进科学发展和建设和谐社会这样一个大背景下进行的。所以深入进行县乡行政管理体制改革十分必要和迫切。
第三种模式，也是我的看法，能不能从中间突破?我们从省市改革，中间突破。为什么中间突破呢，我觉得既可以促进上面改革，又可以带动下面改革，有这样几个理由：第一，中央决策的贯彻落实中间梗阻比较严重，在省市级层次打折扣比较多，也就是通常所说的海绵效应，信息吸收较多，但释放困难。比如在近两年的宏观经济调控过程中，宏观调控政策在省市级阻力较大，省市级政府的投资冲动成为我国经济过热的一个主要推动力。第二，目前我国省市级行政区域层次多、管理幅度大、机构多、人员多。中间行政管理层级太多，信息不畅，指挥不便，成本过大，降低了行政效率。第三，省级政府是地方的最高行政机关，中央与地方的关系首先是与省之间的关系。这个关系理顺了，其他关系也就容易理顺了。第四，当前区域经济协调发展，主要依赖于省市之间关系的协调。前几年，浦东委托我们搞行政管理体制改革方案，当时就发现长江三角洲的经济联动已经很明显了。现在我们国家大的经济带形成了沿海三个大的经济圈，长三角、珠三角和环渤海湾，同时又有东中西部加东北四个大的经济板块，还有一系列的城市带，中原城市带、西部城市带、长江城市带等等。区域经济联动打破了行政区划。比如2004年我到太湖去，当时要修建环太湖高速公路，太湖涉及到上海、江苏、浙江三省市，这完全是区域经济。所以，怎么通过省市政府的协调联动打破市场封锁，真正实现市场配置资源。第五。解决城乡差距扩大、三农问题严重体制上首先要从省管县开始，市管县造成农村向城市输血的现象十分突出。第六，选取省市级中间层次改革，震动小、风险低、操作性强。第七，省级领导层驾驭全局的能力比较强，经验比较丰富。第八，省市情差异大，以省市级改革为突破口，宜于因地制宜，分类指导。地方政府机构设置未必要千篇一律，可以有资源型、旅游型、工业型、农业型等区别。比如黄山市主要以旅游为主，那游部门就要加强；三亚市旅游部门当然是非常重要的部门。但如果是以工业为主，如唐山主要以钢铁为主，那政府部门的设置就不一样。要分类设置，不一定都是一个模式。第九，中间突破可以促上带下，推动国务院部门职能转变和机构改革，带动县乡行政体制改革。
第五个问题是推动行政管理体制改革的动力、方式和领导。我们多年来行政管理体制改革的动力主要是自上而下地推动，靠外在动力。但我们多年的改革实践证明，完全靠外在动力效果不好，怎么才能激发机构改革本身的内在动力？我们的经济体制改革具有内在驱动力，当时在安徽凤阳的小岗村，十几户农民咬破手指写下血书，把土地承包了。他们这样做风险很大，当时是可能要坐牢的。但他们为什么这样做？不这样做就要出去讨饭。凤阳自古就是一个很穷的地方，凤阳花鼓有一段唱词，叫“说凤阳，道凤阳，凤阳本是个好地方，自从出了朱元璋，十年倒有九年荒。”小岗村大包干后，从凤阳到安徽，从安徽到全国，从农村到城市，利改税、承包制、租赁制、公司制、现代企业制度，就为了解决一个根本问题，怎么把生产成果最大限度地与劳动者利益挂钩。我们改革开放以来27年取得了翻天覆地的变化，一条经验最关键，就是放松了制度的束缚，最大限度地调动了老百姓的积极性。如果没有内在的自发动力是不行的。行政管理体制改革能不能让地方政府产生内在改革动力，这是需要认真考虑的问题。
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