|
政府结构的纵向关系就是中央和地方关系问题。这是一个复杂、敏感的问题，它是政治经济社会各种因素交织，历史和现实各种问题盘根错节在一起的一个宏观问题。中国现在省的建制应当说是从元朝开始的，但郡县制是从秦朝就开始的。中央和地方关系现在有哪些问题呢？
一是中央和地方的职权、职责划分不太清晰。上下职能一般粗，到底哪些职能属于地方，哪些职能属于中央，不太清楚。我们讲经济调节、市场监管、社会管理、公共服务这四项，经济调节的权力应主要在中央，但地方政府都想抓经济调节，地方政府不应当对经济调节有太大权力。全国要一盘棋，统一进行调整。当然国防、外交属于中央权力，这是没有问题的。市场监管、社会管理、公共服务这几项职能应当是中央制定法律、标准，由地方执行，但很多地方不愿意十分坚决有力地履行这些职能。你像假冒伪劣产品，我这个地方没了，水至清则无鱼，人至察则无徒，我这个地方假冒伪劣全都没有了，那我的经济怎么发展啊？免税权没有了，谁来投资？所以，对市场监管，有些地方政府不愿意下真功夫、大功夫。对公共服务也不愿意花钱，这样没有政绩。社会管理，可能自扫门前雪，对别的地方别的省全局观念不够，等等。所以说，该地方政府管的没有管好，不该地方政府管的地方政府却主动要抓。中央和地方职能、职责不太清楚。这是一个要解决的问题。
二是行政层级问题。我们现在，地方政府是四级，省、地级市、县、乡四级。如果加上一些特殊的，还有15个副省级市，个别的还有副地级市和副县级的镇。世界各国地方政府普遍是两到三级，日本英国是两级；美国基本是两到三级，州、县、市镇，市镇基本上是自治单位；法国是三级；前苏联的地方行政层级可能多一些，曾经有学者形容其体制像恐龙体制，头小身子大，它国家面积大，联邦下面有共和国，共和国下面有州、市，层级比较多。所以，中央政府的一项决策发出以后，从头传到脚的时候，头已经转向了，完全是南辕北辙。这就是层级太多，效率太低，政令不通。所以我们现在这样的层级肯定影响我们的效率，增加了行政层次，增加了行政成本。怎么解决？现在有一点大体形成共识了，就是把市管县改为省管县。现在十一五规划明确讲“减少行政层级”。市管县是八十年代末九十年代初作为一个创举提出来的，当时是考虑以城市带动农村。但是这么多年的实践证明这个结果反而是逆向的，即农村向城市输血，造成农村的贫瘠。我前几年曾经到我插队的地方去看，我发现自己离开了二十多年，那里却没有多大变化，公共设施甚至比我离开的时候还要差，我感到非常震惊。但据说这一、两年路有了变化。所以，中央现在提出建设社会主义新农村，应当说是非常有远见的一个战略举措，既能带动内需，增加新的经济增长点，又能建设和谐社会，促进城市和农村的协调发展。所以我们现在要省管县，不能再让农村往城市输血。现在关于国家财政，有几句话形容叫中央财政喜气洋洋，省级财政强强壮壮，市级财政勉勉强强，县级财政摇摇晃晃，乡级财政空空荡荡。当然也不能一概而论，东部沿海还是不错的，有的一个乡镇有好几个亿甚至十几个亿，但中西部可能比较差。我们要省直管县，就是要减少一个中间的层次。这是一个看来比较成熟的决策。还有，我们现在在进行乡镇改革，有几种观点。有的观点是撤乡，我们古代就没有乡；还有一种观点是把乡改为派出机构，改革开放前我们有大量的区公所；还有一种观点，把乡合并。现在看来一刀切可能比较困难，我估计完全撤销不太可能，中国现在社会自治力量严重不足。但是根据不同地区的情况，以省为单位，条件成熟的，可以把乡合并或者搞派出机构，这是可能的。现在确定五年之内乡的机构、编制只减不增，而且职能要转变，为老百姓服务。现在有的乡工作人员，几十人，上百人，不得了。像我刚才讲的，全国的公务员106万人，中央政府才3万人，比中央政府多得太多了。这是我讲的行政层级问题，这样能逐步把我们地方政府的层级减为三级。
三是行政区划的问题，中国的行政区划是个敏感问题，它有历史因素、政治因素、经济因素、社会因素，我们现有31个省级行政建制，理论上合适不合适呢？我个人看法，理论上讲，省级行政区域管辖幅度可能偏大，不同的省级行政区域在面积、人口、经济状况等方面差异也可能过大。省级建制多一点，可能有利于发挥地方的积极性，有利于因地制宜，也有利于中央对地方的管理。美国跟我们面积差不多，它是50个州， 并不是美国这样我们也要这样，但说明这是可以探讨的问题。德国大概36万平方公里，整个联邦由16个州组成。法国是西欧面积最大的国家，大约55万平方公里，本土划分为22个大区、96个省。我们这么大的面积，这么多的人口，设31个省级建制，可能少了一些。从长远看，我觉得这个问题要全面、深入研究。当然这些年我们也陆续增设了一个省和一个直辖市，并设置了15个副省级市。行政区划问题由于涉及老百姓的认同和历史因素，涉及到机构设置和干部配备，涉及到经济区的划分，所以是一个很复杂的问题，要全盘考虑，审慎决策，逐步完善。
|
