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我去年到美国联邦政府的一些部，到联邦最高法院，到耶鲁大学，专门讨论政府职能和依法行政问题，对于它公务员的数据有了比较准确的了解。当时我专门问了白宫一个管理公务员的副部级官员，它的公务员到底有多少？联邦公务员是187.1万人，其中在华盛顿工作的是28.1万人，州和州以下是785.1万人，加起来900多万人，它的官民比是1:29。那么我们是多少呢，根据人事部的统计，全国的党政群、人大、法院加起来，637万人，中央政府包括垂直管理的是47.5万人，在北京工作的2.9万人。美国国防部文职人员是66.4万人，退伍军人部是22.5万人，农业部将近10万人，我们中国这么大的一个国家，农村人口有好几个亿，我们的农业部才几百人，我们的官民比是1:197.7。加上我们的事业单位有2903万人，加上这个我们的人口跟财政供养人员之比是1:37，官民比是1:197.7；美国官民比是1:29，人口跟财政供养人员之比大约是1:13.4；英国的人口跟财政供养人员之比大约是1:11；法国大约是1:12.2;德国大约是1:18.8；日本大约是1:30.9。虽然这里也还有统计口径和公务员范围的差异问题，但我们无论是官民比还是人口跟财政供养人员比都不像有些观点说得那么大。应当特别重视的是，中国作为单一制的国家，中央政府应该有很大的权限，管辖的事务实际上比联邦制国家更多。中央政府这么少的人，来应对国内这么复杂的任务，国际这么复杂的局面，这样疲于奔命，很难进行前瞻性、预见性研究。那就是这里发生矿难，那里发生非典，那里发生洪水了，赶快去应急，这样，实际上中央政府的公务员规模没办法适应需要，政府执行力将受到影响。那怎么办呢？有的就从下面的机构借调，或者部里的一个司下面设一个事业单位，来承担这些任务。原来对行政事务理熟悉的人离开以后，换一个不熟悉的人来重新熟悉，不仅人没有减少，行政成本反而更高。所以我们要认真地反思、研究，到底我们国家的政府需要多大的规模。
现在西方国家的政府早已经不是小政府，在我看是大政府，所以我们要建立一个适度规模、有力高效的政府。这个适度规模，我觉得中央政府规模现在是不够的，但是我们的县乡政府人员太多。我们的县级政府是285.2万人，乡是106.1万人，加起来是391.3万人，占整个公务员数的61.4%。县乡这么多公务员，显然是太多了，要适度减少县乡政府公务员，适当充实中央政府公务员，这是我个人的一点不成熟的看法，也是我们要讨论的我们需要一个什么样的政府规模问题。这里需要特别指出的是，虽然我国的官民比、财政供养人员与人口比，在世界大国中并不算多，甚至可以算比较低，但这是不是说我们的行政成本也比较低呢？我想不能这么认为。有人统计，我国行政费用占财政支出比重还是过高，这可能主要与公费宴请、公车、差旅、出国等行政开支较大有直接关系。
第三个问题是我们的政府应该需要一个什么样的结构。这个结构包括两个方面：横向是一个政府的机构应该怎么设置；纵向是中央政府与地方政府的职责、权限、层次如何划分。
关于政府机构设置问题，西方国家这么多年改革，有一条很重要的经验，叫宽职能，大部制，就是一个部职能包含得很宽，采取大部制，西方大部分国家都是这样。比如美国原来内阁部门有14个，不包括它的独立管制机构，9.11之后成立国土安全部，共有15个部门；英国16个；法国17个；德国18个；日本原来是22个，以后改革精简为12个。我们通过这么多年的改革，国务院组成部门已经精简了很多，加上国务院办公厅，我们是28个部门，当然我们还有11个正部级国务院直属机构，还有一些副部级直属机构和国务院办事机构。有没有再精简的余地呢？当然从大的方面看应该还有余地。我们直接进行经济管理的部门实际上大量都精简了，但是其他方面还有一些余地，当然这些都是很敏感的问题，你要说把哪一个部门撤了，这是个很大的问题，但是这里面需要继续探讨。我们应当向宽职能、大部制的方向发展。有的学者认为，我们的交通部能不能把民航、铁路都整合到一起，我们的文化部、新闻出版署、广电总局、体育总局、旅游局能不能整合，这些当然都是设想。但是我们也要注意另外一个问题，就是这个部大了以后，它的职能很宽，也有个怎么监督的问题。北京市有个区曾经设想搞综合执法，把大部分执法机构都合并起来，搞成一个上千人的综合执法局。一个区政府一千多人的综合执法局，我说这样权力太大了，没办法监督，有很多的问题，最后还是分为经济、城市管理、农村和文化领域等几支执法队伍。权力如果太集中，也会出现新的问题。但是总体上看，宽职能、大部制可能是方向。部门不要太多，否则职责划分不清，容易交叉、冲突。这是横向机构设置上的一个问题。
机构设置的另一个问题就是决策、执行、监督的关系问题。十六大提出决策、执行、监督相协调，这当然是对的，不协调肯定不行。西方国家或者学界呢，更多的是讲决策执行监督相分离，这个也不能说不对。我觉得决策执行监督要在相协调的前提下适度分离。决策权、执行权、监督权不能集中在一个机构，集中在一个机构很容易被滥用。由一个大的部门来决策；然后由一系列的机构来执行；再由专门的机构负责监督。从这些年我们国家的情况来看，监督机构现在升格得比较快，一些监督机构监督力度也更大。如审计机构现在的权威、责任都比较大，深圳审计局这五年的审计发现决策失误70多亿人民币。审计署通过一年的审计吧，发现违法腐败的是10几个亿，但是发现决策失误的有100多个亿。我们的审计、监察、安全等监督现在比较厉害，比较有力。决策的失误是最大的失误，决策的腐败是最大的腐败。所以，决策、执行、监督在协调前提下的适度分离需要引起重视。
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