中国立法的公众参与
朱景文
【全文】
一、公众参与中国立法的意义
20世纪70年代末以来，随着“文化大革命”的结束和改革开放政策的进行，中国立法的一个明显的趋势是向着专业化和正规化的方向发展（2）。中国立法越来越重视法律专家的作用，在制定
宪法、
刑法、
民法通则、
刑事诉讼法、
民事诉讼法、
行政诉讼法、
公司法等一系列法律时，都聘请了由法学家、法律家等组成的起草小组，从而使中国立法越来越多地带有“法学家法”的色彩（3）。另一方面，按照中国现行法律规定，有权向全国人民代表大会提出法律案的机关包括全国人大常委会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院等国家专门机关，从实际情况看，处于行政领导第一线的国务院，由于了解实际情况，承担大部分立法草案的起草工作，其他机关或个人，可参与起草法律草案，但没有立法提案权，立法严格依据立法程序，从而使中国立法越来越多地带有“官僚法”的特点（4）。
在中国立法向着专业化和正规化发展的同时，普通百姓如何参与立法，立法如何反映广大人民群众的利益，已经成为摆在我们面前的一个重要问题。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”从理论上说，人民当然拥有立法权。而这种权力是通过人民代表大会实现的。但人民代表大会是代表人民行使这项权力的，它的来源是人民。公众广泛参与立法，对一个人民当家作主的国家，按理说，是再自然不过的事。
应该指出，制定政策时广泛征求群众意见，“从群众中来，到群众中去”，一直是中国共产党领导的基本方法。在革命战争年代，中国共产党建立了许多革命根据地，在充分发扬民主的基础上，制定了有关政权组织、土地改革、家庭婚姻、劳动关系等方面的一系列法律（5）。新中国成立后，中国共产党又把在革命战争年代形成的群众路线贯彻到立法工作中，形成了与社会主义原则并列的民主原则（6）。在制定
宪法、
婚姻法、
兵役法、农业合作社章程等重要法律时，都采取了先公布草案，在较小或较大范围内征求意见，最后由立法机关讨论通过的办法。毛泽东在解放初期制定农业合作社章程时指出：章程还要慢一点，要跟民主人士商量，要采取立法的手续，也许和
兵役法一样，先由人民代表常务委员会讨论一下，交给国务院公布征求意见，各地方就可以照那样试办一个时期，到了明年，再交人民代表大会通过。毛泽东把制定1954年
宪法的经验概括为“领导与群众相结合”的方法。他指出：这个
宪法草案结合了少数领导者的意见和8000多个的意见，公布以后，还要由全国人民讨论，使中央的意见和全国人民的意见相结合。这就是领导和群众相结合，领导和广大各极分子相结合的方法。过去我们采用了这个方法，今后也要如此。一切重要的立法都要采用这个方法。
