从“限小”审视公共政策的合法性与正当性
王锡锌
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据媒体报道，一位北京市民驾驶排量1.0升的夏利车在长安街上行驶，被交警以“违反限制通行的规定”为由处以罚款。这位市民将北京市西城交通支队告上法庭，法院目前已受理此案。这一看起来很普通的诉讼案件很快成为公众关注的热点。因此，有必要透过这一事件，认真审视“限小”的公共政策是否合法、是否合理、以及是否具有正当性。
首先来看看“限小”政策的合法性。不论是北京的“限小”规定，还是其他地区的类似规定，在法律规范的表现形式上大多属于行政规章以下的“规范性文件”。严格来说，规范性文件不属于
立法法所指的“法”，通常属于行政管理的政策。规范性文件在行政管理领域大量存在，并不是必然就不合法。但是，如果这些规范性文件为公民设置了新的义务、或者创设了新的行政处罚，就可能违反
行政许可法和
行政处罚法的基本规定，导致越权和违法。以北京的“限小”规定为例。根据规定，如果司机驾驶小型车上长安街，就会受到处罚；而如果没有这个规定，相同的行为就不会被处罚。在这里，交管部门处罚的依据，就是“限小”规定。这意味着，“限小”规定实际上创设了一种新的行政处罚；而我国行政处罚法明确规定，规章以下的任何规范性文件不得创设行政处罚。因此，单从这一点看，“限小”规范中关于处罚的规定是越权和违法的，交警依据这一规定而实施处罚，自然不应当具有合法性。
合法性对于一项政策来说，只是一个最低限度的要求，但并不是全部。即便将“限小”的规定上升为政府规章甚至地方性法规，也只是解决了形式合法的问题，并不代表这一政策就是理性的和合理的。从政策合理性的角度看，“限小”的规定如果要继续存在下去，必须依托于有说服力的、理性化的证明。那么，“限小”的理由何在？从目前的情况来看，诸如防止交通堵塞、影响都市形象等理由，其实都是明显可质疑的。许多人都发现，“限小”的根本动机，主要在于地方利益保护、管理的简单化和单方性，即从方便管理者的角度去进行管理而不是从方便民众的角度去制定管理政策。比如，对于“限小”的规定，主管部门有没有去认真地考虑小型车对于节约资源的价值、小型车对环保的价值、小型车的性能是否真的构成交通的潜在问题？更进一步，限制小型车是否限制甚至剥夺了一些人平等的道路通行权？是否构成政策的歧视？所有这些问题，本来都应当是在制定、反思和调整“限小“政策的全过程中始终应当得到认真对待的问题。但是，面对这些问题，政策的制定者似乎并没有作出有说服力的回应。
