区域环境利益平衡

On the Balance of Environmental Benefits between Different District

谷德近

【摘要】我国区域环境利益平衡制度的缺失主要表现为不同行政区域、地方与中央、城市和农村三对关系的失衡。目前，跨界资源的按比例分配制度，导致优汰劣胜的逆向选择，使共有资源浪费严重。生态保护的受益范围是全国，但地方却承担了生态利益供给的管理成本和机会成本。我国环境管理权限主要由地方政府行使，这一弊端导致无法预防跨界污染以及城市污染向农村的制度性转移。《环境保护法》的修订应当确立环境利益与环境负担平衡的原则，并据此统领环境单行法的制度设计。
【关键词】跨界资源；跨界污染；地方与中央；城市与农村
【全文】
　　1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）确立了我国环境保护的基本法律框架，但是经过20多年的发展，这种框架已存在严重的体系性缺陷。其中，在区域环境保护方面，环境利益和环境负担的分配已经严重失衡，表现为：不同行政区域在环境利益上严重冲突、地方政府过多地承担了生态保护的财政负担、城市污染向农村的制度性转移，等等。这是《环境保护法》修订面临的紧迫问题之一。
　　一、环境利益的跨界冲突
　　我国的环境管理除了少数事项外，1 都由地方政府负责。2 对于跨界资源的开发和跨界污染的防治，这种管理体制的作用微乎其微。不同区域完全不能合理分配共同资源，更不能公平承担环境损害，这就造成了不同区域之间在环境利益上的跨界冲突。首先是跨界水资源的无序利用，其次是跨界污染防治的制度缺失。
　　我国跨界水资源的利用由非正式安排向正式制度转变，始于1987年。当时，国务院向11省（区）下发了《黄河可供水量分配方案》，确定了向沿黄河各省（区）可供水量的分配比例。1988年颁布的《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》），确认了这一制度。1998年，为了加强《黄河可供水量分配方案》的可操作性，国家发展计划委员会、水利部颁布了《黄河可供水量年度分配及干流水量调度方案》和《黄河水量调度管理办法》，在1988年确定的各省（区）水量分配比例的基础上，按照枯减丰增的原则，即枯水年同比例减少，丰水年同比例增加，同时，各省（区）年度和月的取水量都要经黄河水利委员会审批。2002年修订的《水法》保留了这一制度。

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