财政危机中的宪政问题
张守文
【摘要】财政危机是各国普遍关注的重大现实问题，其有效化解离不开公共经济活动的法律调整。本文在归纳人们对财政危机共识的基础上，着重探讨了可能诱发财政危机的主要法律原因，揭示了其中所蕴涵的宪政问题，以及宪政精神对于防杜财政危机发生的重要价值。
【关键词】财政危机 宪政 宪政精神
宪法
【全文】
财政乃“国之大事”，如何确保财源茂盛，防止财政危机及其引致的“治乱循环”[1]以实现长治久安，历来是各国政府的不懈追求；也是政治学，经济学，历史学等领域长期关注的重要问题。由于传统研究领域的局限等诸多原因，我国法学界对此类问题研究甚微，对与财政危机有关的许多法律问题，往往熟视无睹。[2]考虑到宪政问题与财政危机的产生和解决直接相关，本文将着重探讨一个非常基本的问题，即财政危机中的宪政问题。具体线索是首先归纳人们对财政危机问题的共识，在此基础上，再探讨财政危机潜滋暗长的主要法律原因，并分析其中蕴涵的宪政问题，从而揭示宪政精神对于解决财政危机的重要性。
一、有关财政危机问题的共识
中国自实行改革开放政策以来，有关财政危机问题的讨论一直未歇。有人认为，改革开放政策的推行，本身就是财政压力的要求，而之所以要实行市场经济，进行大规模的财政体制改革，实际上都是对巨大财政压力的回应。特别是近些年来，为了减缓金融风暴冲击，解决通货紧缩、内需不足等问题，国家一直在推行“积极的”（即扩张性的）财政政策，从而使财政支出大涨，赤字与国债规模激增。对于是否会由此产生财政危机，以及危机是否深重，人们往往是从国国债规模及其结构的合理性来做判断。通常，评价一国财政运行状况的指标，主要是债务依存度，偿债率，国债负担率，以及财政赤字占GDP 的比重等。通过这些指标的变化轨迹，能够较为直观地反映一国的财政运行是良性状态还是危机状态，以及这些状态的转化趋势。财政风险的大小，在很大程度上取决于政府负债的多少和偿债能力的强弱。因此，如果政府的负债过多，就会加大发生财政危机的可能性。近几年来，我国的财政赤字规模一直很大，每年都有数千亿；[3]与此相适应，实施积极的财政政策的5年，已累计发行长期建设国债达6600亿元（2003年还将再发行1500亿元），国债发行总额已经达到25600亿元。这只是最为直观的政府负担的国家公债的数额。有些学者正是以此为计算债务依存度、国债负担率等指标的依据。除了上述发行的国债数量作为衡量政府负债的依据以外，还有人提出了其他的测度方法。例如，较为重要的是把政府负债分为四类，即显性负债、隐性负债、直接负债、或然负债。[4]因此，上述的国债发行规模，只是一种显性的或直接的负债，如果从其他的角度去考虑政府的负债，则政府的债务负担应当更重。例如，国有企业的债务、社会保障的负担、银行的不良资产、大量拖欠的工资、公共卫生（如SARS的防治）等问题的解决，主要需要国家来承担经济责任，或者最终承担责任，这些国家“实质上的债务”，都是导致财政危机的重要因素。正是在这个意义上，财政危机比金融危机更值得关注，因为金融危机也会转化为财政危机，并最终由政府财政来“买单”。
由此看来，无论对影响财政风险或财政危机的指标如何确定，也不管对政府的负债如何量化，人们可以达成共识的是：国家的债务负担已经相当沉重，大量债务负担的积聚，至少已构成发生财政危机的潜在可能性。由此产生了一系列需要研究的法律问题，如国家不断增加财政赤字、增发国债的做法，否会产生“财政幻觉”并影响到“代际公平”？是否具有合理性和合法性？是否合乎法治的要求和宪政的精神？等等。而要回答这些问题，则需要探讨产生财政危机的法律原因。
二、财政危机潜滋暗长的法律原因
由于专业分工等诸多原因，传统的法律学者往往对财政问题少有问津，但财政领域恰恰是体现近现代法治精神的重要园地。从历史上看，如果没有财政危机，如果没有财政方面的分权及具体制度安排，就没有近代意义上的
宪法，就没有议会与政府的真正分立，也就不可能存在以有效分权为基础的宪政。[5]可见，财政危机作为财政运行的一种极端状态，作为一国政府所必须面对的危急情势，同
宪法、宪政也有着密切的关联。
事实上，财政直接涉及到公权力的行使，以及国民基本权利的保护，这本身就是一个
宪法问题。
宪法的实质是分权，即在国家与国民这二者之间，在国家机关相互之间来进行分权。其中，财权，即占有或分配社会财富的权利或权力，是分权的重要对象。在广义的财权体系中，基于提供公共物品的需要，国家享有财政权（包括财政收入和财政支出权），而国民则享有基本的财产权。为了有效地保护国家的财政权和国民的财产权，就必须实行“法定原则”，并应当在
宪法上对其做出明确界定，这是实行宪政的基础。与此同时，还应当在相关法律中对财政权和财产权做出具体的保护性的规定，以有效地平衡和协调国家的财政权和国民的财产权的冲突。这些法律精神，应当贯穿于相关的财政法、税法、民法等领域的具体立法之中。
上述的法律精神，实际上也就是一种法治精神，一种宪政精神，即通过有效的、具有合法性的分权，综合协调、平衡各类主体利益，以实现其良性互动的精神。如果不能有效地贯彻这种精神，就不仅可能侵害国民的财产权，也可能使财政权的行使受到损害，并可能导致财政危机。从现实的情况来看，导致财政危机潜滋暗长的具体法律原因，都是与上述的宪政精神相背离的，最为显见的至少包括以下几个方面：
（一）
预算法形同虚设
由于我国宪法是在特定背景下形成和发展的，其经济性和法律性特征相对较弱，因而对预算的规定十分匮乏。[6]这些不足本需
预算法弥补，但现行
预算法却较为原则和空泛，可操作性较差，以致许多现实财政收支管理活动都游离于
预算法规定之外，严重影响了
预算法的权威性。极而言之，
预算法已形同虚设，亟待改造或重构。
本来，从法理上说，一国的财政收支都应当纳入预算，许多国家的
宪法对此都有明确规定，[7]并规定于具体的
预算法中。但在我国，这一原则未能体现在具体的制度规定中，致使在“预算资金”之外，由形成了所谓的“预算外资金”，甚至在“预算外资金”之外，还积聚了许多违法的“制度外资金”， 进而导致国家分配秩序极度混乱，财政活动失序、失范的问题大量存在，使正当的财政收入受到了很大的侵蚀。赤字规模由此不断扩大，而财政危机也由此潜滋暗长。
