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除了完善司法控制之外，行政法治最终要受到立法的限制。行政根据什么“法”治理？显然是按照立法机构制定的法律——这是现代民主的题中之意，也是本书的下一个论题。二十世纪早期的经济危机表明，市场经济其实早已不是一个自我维持的神话，而是需要政府的适当干预和保护——当然不是通过行政的任意干预，而是通过议会制定反垄断法、证券交易法、社会保障法、环境和消费者保护法等一系列法律。这些法律的有效实施不仅保护健康的自由竞争，而且将纠正市场的一些不良社会后果。但是部分由于立法缺失，中国社会目前正承受着市场竞争不完善和市场消极影响的双重之苦。虽然中国自改革开放以来也制定了大量的法律，但由于种种原因，这些法律非但没有获得有效实施，而且某些法律规定本身就不能满足社会需要，因而未能营造出一个完整健全的市场秩序，同时也未能有效纠正市场经济的不良社会后果。贫富差距仍然在不断拉大，社会弱势群体（包括占人口大多数的农民）的合法利益得不到充分保障。之所以如此，关键原因在于立法作为一个政治过程还没有充分体现社会利益的普遍需要。在历史上，资本主义和民主政治的发展是相互依存、相互促进、相互制约的共生过程。市场经济为民主制度准备了物质条件，民主过程则反过来保证市场经济以符合人性的方式发展。因此，我们从欧美经验出发，花费较多笔墨探讨了市场经济秩序的政治条件以及中国民主宪政的建设方略。
最后，政治和立法过程是多层次的。对于像中国这样幅员辽阔的国家，中央和地方政策都对经济发展产生显著影响。虽然中国一直采取中央集权模式，但如此泱泱大国不可能是一个均衡发展的国家；城乡之间以及沿海与内地之间存在着巨大的地方差异，因而简单的“一刀切”显然不能适应经济发展的要求，地方必须有能力通过民主和法治的途径解决自己的问题。另一方面，如果地方权力不受任何控制，那么地方权力的无限膨胀必然导致有害的地区歧视和地方保护主义，进而阻碍全国的经济发展。由于缺乏有效的宪政机制，中国地方一直在立法和人事制度上缺乏足够的自治空间，同时地方保护主义又相当严重，从而构成了难解的连环症结。
本书从另一个视角探讨了中国的中央和地方关系：财政联邦主义，也就是中央和地方在征税权上的分配机制。“税”对于中国人来说是一个既熟悉又陌生的字眼：熟悉，是因为几乎每个人都纳税，事实上政府正是靠纳税人养活的；陌生，是因为至今为止我们普通人对自己究竟应该交多少税还没有发言权。如果一个国家的民主机制不完善，则势必会出现繁多的苛捐杂税。关于税的社会冲突正是产生近代民主制度的导火线。在民主国家，“税”是一个直接影响每个人利益的基本问题，也是政府职能及其分配的决定性因素，税权的分配直接决定着中央和地方权力的分配。自1994年实行分税制以来，中国偏离了传统的大一统集权模式，地方获得了有限的税收自主权，但目前关于税的立法权仍然是以中央为主导。为了使地方政府有充分余地通过民主与法治的途径发展地方经济，同时遏制地方保护主义以及各种形式的乱收费现象，有必要构建新的财政分权模式。
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