民事诉讼收费考
方流芳
【全文】
[作者在写作中得到同行真诚的帮助，在此谨表谢意：中国政法大学讲师齐红女士搜集和整理了大量资料，使本文得以在短期内完成。历史学家田涛先生惠允借阅他珍藏的历史文献，本文有关清末法律移植的见解亦得益于田先生的指点。经福特基金会的张乐伦女士介绍，Alan Lepp先生提供了美国联邦法院系统的讼费资料，他的选择视角对作者启发多多。与往常一样，谢怀栻老师的知识、经验和睿智总是使那些令人一筹莫展的难题迎刃而解。
除非脚注中另外注明出处，本文引用的中国法律、法规、行政规章、司法解释和案例，均来自国家信息中心制作的CD-ROM《国家法规数据库》（1998年版）。
民事诉讼的成本大致由三部分构成：一是法院收取的讼费，二是律师费，三是非法秘密开支。讼费是诉讼当事人不可避免的、大致固定的诉讼成本。一位日本学者将“生产正义的成本”分为两个部分：国家负担的“审理成本”和当事人负担的“诉讼成本”（注：棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译（1994），第283—296页。）。法律基于一定的政策考虑，或是将一部分审理成本转化为诉讼成本，或是将一部分诉讼成本转化为审理成本，前者如讼费征收，后者如法院承担一部分调查、取证费用。这里的难题是：如何在国家和当事人之间合理分配“生产正义的成本”？免费诉讼意味着诉讼成本全部转移给整个社会，按照法院的实际开支全额征收讼费则意味着国家将履行公共职能的成本转移给诉讼当事人，故合理的司法政策总是在两个极端之间寻求折中。
在中国，只要诉讼牵涉财产利益，当事人必须估算出“争议金额”——诉讼请求的金钱价值，然后，按照“争议金额”的一定比例预交讼费。从80年代开始，法院一直靠讼费弥补预算短缺。
在美国，联邦政府对诉讼提供巨额财政补贴，法院只收取微不足道的讼费，理案成本几乎全部是政府预算负担，实际上是由纳税人为诉讼当事人交讼费。在90年代，美国联邦法院每年受理的案件大约是24万件，假定所有当事人都按照法定标准足额交纳讼费，联邦法院全年的讼费收入也只有3600万美元，相当于联邦法院全年预算的1.5％。事实上，绝大部分“贫困当事人”都是免交讼费，故联邦法院的实际讼费收入所占的比例更低。美国联邦法院一律是按件收取受理费，从来不考虑“争议金额”或者“诉讼标的”。在1999年， 联邦区法院的受理费是每件150美元，联邦上诉法院的受理费是每件100美元， 联邦最高法院的受理费是每件300美元（注：参见28U.S.C.Sec,1914,1913;U.S.S.Ct.R.38。）。美国实行陪审团制度，在80年代初，平均每一侵权案件所发生的、陪审团的实际费用已经是15028美元，而在1999 年联邦巡回法院向当事人收取的陪审团费用仅是每件60美元。但是美国的律师费相当昂贵：在90年代初，美国律师业年创收910亿美元（注： American BarAssociation,Legal Education and Professional Development ——An Educational Continuum (1992),p.3.），律师计时收费高达每小时500 美元、胜诉酬金高达上千万美元已经是屡见不鲜。联邦政府补贴诉讼固然有保障当事人诉权的意义，但是诉讼最大的受益人似乎不是当事人，而是律师。
中国
民事诉讼法允许当事人聘用律师之外的公民作为诉讼代理人（注：《
民事诉讼法》（1991），第
58条。），故诉讼代理不是律师垄断的业务，当事人对律师的依赖较小，律师费在全部诉讼成本中所占的比重较低。1996年，中国84％以上的民事案件没有律师充当诉讼代理人（注：在中国，“民事案件”、“经济案件”和“海事案件”是分别统计的。1996年，全国法院受理一审和二审案件共为4858291 件（《中国法律年鉴：1997》，第1056—1057页）；同一时期，律师代理的“民事案件”、“经济案件”为77万件（参见《改革、开拓、前进》，《中国律师》1998年第1期），因此，律师代理的民事案件， 不超过全部案件的16％。）。律师较少加入民事诉讼的另一个原因是，人们缺乏对律师的信任。律师贿赂法官、损害当事人利益和缺乏专业知识的现象是如此普遍，以至人们产生这样的疑问：如果律师的主要作用只是在当事人和法官之间充当输送贿赂的“中间人”，律师加入诉讼是否仅仅意味着贿赂成本的增加（注：《“走向权利的时代”讨论会纪要》，《中国书评》1995年冬季卷。）？国外的一些中国问题专家也注意到：正在兴起的中国律师业陷入了严重的道德危机，行贿、欺诈当事人和合伙人、围绕特许权（如：为上市公司出具“法律意见书”的资格）而展开不正当竞争等行为严重损害了律师界的声誉（注：William ALford （安守廉），Tasselled Loafers and Barefoot Lawyers（绅士皮靴和赤脚律师），141 China Quarterly（中国季刊）pp. 33—36(1995).）。
诉讼中的贿赂是一项秘密开支（注：一桩司法丑闻也许可以说明贿赂对民事诉讼的影响。张家口市一个商人为了抵赖33万元租金，先后贿赂了区法院、中级法院和高级法院的5名法官， 行贿的全部金额大约是1.5万元。在一个争议金额不大的案件中， 三级法院的相关法官居然都被区区贿赂收买，那么，在争议金额较大、贿赂数额较高的案件中，会有多少类似的黑幕？参见《张家口“怪案”震惊中南海》，1998年12月29日《人民日报》。）。那些触目惊心的个案和民众对“司法腐败”的普遍怨恨表明：在考虑诉讼成本的时候，贿赂决不是可以忽略不计的例外。但是，大多数贿赂永远是秘密，而且任何有关贿赂的一般性估算都缺乏可靠性。此外，贿赂对个案诉讼成本的影响是难以考察的：在某些情况下，行贿获得的利益可能大大超过行贿的代价；在某些情形下，贿赂和律师费一样，是本来可以避免的成本。
本文考察的范围不是全部诉讼成本，而是诉讼成本主要的和不可避免的组成部分——讼费。通过这一考察，试图回答两个问题：
第一，现行讼费制度对诉权、诉讼成本和司法公正产生何种影响？
第二，现行讼费制度与法律移植的传统和转型社会的特殊情形有何关系？
一、现行讼费征收制度和诉权、诉讼成本
（一）讼费征收规则的渊源
在1984年之前，中华人民共和国没有统一的讼费征收规则。50年代初，局部地区一度试行讼费征收，不久随着接二连三的政治运动而废止。80年代初，上海、重庆、福建和山东等地的法院恢复讼费征收，征收依据是地方性规章（注：参见《
民事诉讼法参考资料》第4辑第2册，法律出版社1981年版，第280—297页。）。
1982年，实施《
民事诉讼法（试行）》；1984年，最高人民法院依据1982年民诉法颁布了第一个全国统一适用的《
民事诉讼收费办法（试行）》；1989年，
最高人民法院又以《人民法院诉讼收费办法》（以下简称
《’89诉讼收费办法》）代替了1984年讼费征收办法。如今，1982年民诉法已经随着1991年《
民事诉讼法》的实施而废止，但是，
《’89诉讼收费办法》仍然有效。该办法既适用于民事诉讼，也适用于行政诉讼，而《
行政诉讼法》是从1990年10月开始实施的。因此，
《’89诉讼收费办法》是最高人民法院为《
民事诉讼法》和《
行政诉讼法》预先准备的规则。
