行政处罚程序都是外部程序，无内外程序之分
姜 明 安
【全文】
我基本同意杨文的观点：行政处罚的一般程序，无论是行政机关自认为其直接涉及行政相对人权利，将之归入“外部程序”的部分，还是行政机关自认为其不直接涉及行政相对人权利，将之归入“内部程序”的部分，都是可以和应该接受司法审查的。
但是，对于杨文观点的论证，我有三点要予以补充：
第一，行政处罚程序都是外部程序，而无内部程序、外部程序之分。所谓“内部行政程序”，是指行政机关实施内部行政行为的程序，如行政机关制定内部工作规则，进行内部人事安排，对内部工作人员进行奖惩、任免等的程序。而行政机关对外部行政相对人实施具体行政行为的程序，如行政处罚程序，则都是外部程序。某些行政机关将这种外部行政行为的程序再分为“内部程序”和“外部程序”是既缺乏法律根据，也缺乏理论根据，甚至是荒谬的。例如，这些行政机关将行政处罚程序中的调查、检查程序列为“外部程序”，而将行政机关负责人对调查、检查的审批、决定程序却归入“内部程序”；将行政处罚决定程序中的送达处罚决定书的程序列为“外部程序”，而将行政机关负责人（个人审批或通过集体讨论）作出处罚决定的程序却归入“内部程序”，前者可进行司法审查，后者排除司法审查。显然，这是很不合理，很不适当的，这种划分会给司法审查制造不必要的困难。因为法庭要通过案件审理，真正搞清楚行政机关实施调查、检查和作出行政处罚决定的真实理由、根据，首先要审查的恰恰应该是行政机关负责人的审批、决定程序及相应行政文书，如审批表、集体讨论的会议纪录或会议纪要等。正是这些审批、决定程序及相应行政文书能最好地反映相应行政行为的启动和运作的各种具体情况。
第二，任何行政行为一旦进入司法审查，根据《
行政诉讼法》第
28条的规定，行政机关即有义务向法院提交相应行为的所有证据材料和所依据的规范性文件。任何行政机关没有权利将其中某一部分材料以“内部程序”为理由拒绝向法院提交。即使某些材料具有“国家秘密”性质，它通常也只能向当事人保密和要求法院向当事人保密，而不能向审查相应行政行为的法院保密。行政机关拒绝向法院提交法院要求其提交的证据材料，法院可以以其举证不能而判决其败诉。
