那么，如何才能认定一种权利或职能是公共性质的？在《学校能否作为行政诉讼的被告》一文中，朱世宽法官意识到这一问题的存在，并结合田永诉北京科技大学案提出，颁发毕业证书、学位证书的权力应属于教育行政管理权的范畴，理由有四。第一，该项权力专属于国家，是普通公民和一般社会组织所不能行使的公共权力，只能由教育行政部门和法律、法规授权的组织行使；第二，该项权力行使的依据是法律和行政法规的规定；第三，该项权力的行使是单方行为，无需征求相对人的意见，更不能与相对人协商，颁发“两证”的主体与获取“两证”的主体之间不是平等主体的民事法律关系，而是行政法律关系；第四，该项权力行使的主体是法律和行政法规授权的学校及其他教育机构，我国每年毕业的大学生数量庞大，颁发“两证”的工作不可能由教育行政部门完成，所以，
教育法及
学位条例将此项权力授予了学校及其他教育机构。
就本文所关注的问题而言，运用上述四个方面的理由来判断一种权利或职能是否公共性质， 依然会存在难解之处。首先，理由四其实并非一个真正的标准，而是在确定颁发“两证”的公共权力属性之后，解释为什么该权力不是由教育行政部门直接行使，而是由学校及其他教育机构承担。其次，理由二如果作为一个标准，其说服力明显较弱。以法律和行政法规的规定为依据而行使的权利，在现代社会大量存在。国务院1992年制定的《
全民所有制工业企业转换经营机制条例》规定企业享有的经营自主权就包括十四项；而公民诉讼权利的拥有、行使的条件和程序等诸方面都是由法律予以明确规定的。再次之，理由一实际上无法作为判断权利属性的直接标准。一种权利若只属于国家专有，而不能由普通公民与组织行使，特定组织对该权利的行使必须由国家通过法律法规形式明文授予，那么，此项权利就是公共性质的权力。这就是理由一的原意所在。可是，判断一种权利只能由国家独占的标准是什么呢？换言之，凭什么断言某种权利不能由公民与组织自主地行使，而只能归属于国家？ 最后，也许说服力度最强的当属理由三，即把法律关系中主体地位是否平等作为一种标准。可是，这个传统的确定法律关系属性的方法或理念，也正处于窘境之中。在传统上被视为平等主体之间的契约关系，已经显露出一些反映当事人在相互交往中不完全对等的特质。 不过，人们并不因此而认定这种关系不再是民事关系。而在行政过程中，行政部门采取多种形式以保障公共管理目标实现的公正与效率，其中一种形式是与行政相对人签订合同。这种政府合同的签订并不因为其必须基于行政相对人同意基础之上，而失去其公共权力的性质。
