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与乡镇政府的关系反映了村委会制度的尴尬，也反映了国家治理中的危险处境。几年前，就有学者指出，“改革初期一度缓和的国家和农民关系再度趋于紧张。”45
四、村委会制度的未来
面对村级治理中出现的问题，一些学者提出保障和扩大村民自治权（包括实行乡级直接选举）作为对策。我相信这种主张在政治理念上的进步意义，并且在现实中将会取得一定收效。但我们也要看到，村委会制度植根于特定的经济、政治和行政制度当中，村民自治中的问题是当前中国社会各种问题在农村的集结。如果没有一系列的产权制度和政治、行政体制的改革，村委会制度的完善和村民自治的改善是无法单独实现的。中国村民委员会制度的发展将取决于未来经济和社会结构的变迁，及政府职能的转变。
令人深思的是，乡镇干部控制村委会所采取的许多行为是人所不欲的，也是背离中央政策和法律规定的，政府为什么仍要强加于人呢？问题的症结在于，在实行“政治承包责任制” 46的行政体制中，“上面千根线，下面一根针”，乡镇政府作为我国最低一级政权建制承受着巨大压力。乡镇政府负有计划生育和保持社会稳定等方面的重大职责，还要领导和组织当地经济发展。地方的经济、社会发展事关乡镇官员的绩效评价，计划生育和社会治安更是“一票否决”。为了严格完成上述职能以及来自上级政府的层层任务，乡镇政府不得不时时保持对农村的动员能力，不得不在农村寻找自己忠实可靠的代理人，自然而然地把村委会看作自己的“腿”予以使唤。同时，乡镇政府维持自身庞大机构的生存和运转、实施义务教育等等，财政支出形成巨额黑洞，财政上严重依赖乡村经济组织，迫切需要保持自已在农村的财政汲取能力。实行承包责任制后，农民作为纳税主体数量多而且过度分散，政府征收农业税费的交易成本高到“史无前例”的程度。47如果没有村委会的协助，政府征收农业税费是不可想象的，没有村干部得力、至少是顺从的工作，是不可能完成的。前述莱阳“诫勉”事件显示，在现有政治和行政体制下，村委会组织法再“完善”，乡镇政府控制村委会的冲动不会遏止，村－镇的紧张关系不会消失。
再从社会和经济结构上讲。俞德鹏教授在讨论农民负担问题时，指出农民负担问题根源在于城乡二元社会结构，并主张改革城乡二元社会结构，尤其是要改变包括义务教育在内的二元公共事业投入制度。48村委会制度脱胎于人民公社、生产队体制，虽经承包到户，却仍扎根在集体所有制的土壤上。尽管集体经济在大部分村庄已经衰败，或濒临破产，但土地等自然资源集体所有制仍维系着村民与村民、与国家的身份关系。由于村民与集体经济组织成员两种身份的重合（这是村民与城市居民的主要区别之一），形成村庄“经济边界开放与社会边界封闭的冲突与共生”49。集体所有制面临困境，一些学者提出改革方案。50其中，温铁军教授设想农村财产制度改革方案：(1)赋予农民永久土地使用权，实行“生不增、死不减”；(2)推行以土地为中心的社区集体资产股份合作制，并进一步以股权形式明晰农民对包括乡镇企业在内的乡村两级集体资产的产权；允许农民将其拥有的股份化的土地使用权和对其他财产的所有权在社区范围内自主变现、退出社区；(3)由村民大会决定社区公益事业的发展项目、规模和速度。51深圳万丰、 岗等村的公司化似乎提供了这种可能，52即集体经济组织成员以股东身份参与公司管理，社区成员以村民身份参与社区管理。这种经济所有制一旦变化，将深刻地影响村庄的治理结构，以及村委会制度的内容。
上述变化的发生还需以一系列措施为配套。温铁军教授同时提出改革乡村税费制度和粮食定购体制的设想是： (1)重新核定农民负担总量及负担的结构比例；(2)承包土地的农民在社区内部从事农业生产不再纳税，只向土地集体所有者交纳地租（土地承包费），由村级组织作为土地税的纳税主体对政府上税；（3）放开粮食市场，取消定购任务。最后，还需改革乡村管理体制，撤乡并镇，减少基层政府数量和管理人员，理顺村镇之间的管理权限和管理职能，行政经费（包括现行“五统筹”中的优抚双基教育、民兵训练、计划生育）全部由财政统收统支，统筹解决。53所有关于二元公共事业投入制度、关于税费制度和行政体制改革的设想，恐怕还需要一个更大范围、更深层次的改革为前提。当前农村税费制度改革试点的受挫似乎已经暗示了这一点。54
现有的村委会制度是以政府的强势指导自上而下推动的社会再组织过程，其中伴随着过度的、甚至非法的干预。从各种文件乃至《村委会组织法》中，我们处处看到家父般的政府无处不在的身影：妨碍选举找政府，村务不公开找政府，村规民约侵犯权利找政府……“事实已经无数次地告诉了人们，仅仅靠行政杠杆根本撬不动中国农村这块巨石，不恢复起农村原有的自组织能力，农村的事情就不可能办好，而农村的自组织能力只能靠农民和农村社会自身的力量一点一滴的复原，才有可能真正具有力量。”55最近有文章在讨论村民自治过程中村委会所承担的公共职能时，主张因村委会行使公共职能引发的纠纷，可以直接以村委会为被告提起行政诉讼。56这种主张除了法律操作层面的含义外，深层含义恐怕还在于，政府从村级治理中淡出，由法院这样中立、超脱的机构来裁决自治中的纷争，从而使村民自治真正得到尊重和实现。
附录：相关法律文件摘要
表一：部分省、区村委会组织法实施办法对村委会职责的规定57
法规 内容摘要
海南省实施《村民委员会组织法》办法（2001年） 第5条根据乡、民族乡、镇人民代表大会的决议、决定和政府的委托，办理有关事项
上海市实施《村民委员会组织法》办法 （2000年） 第5条村民委员会协助乡、镇人民政府开展工作，可以接受乡、镇人民政府的委托，办理与本村有关的事项。乡、镇人民政府委托村民委员会办理有关事项时应当给予指导，提供必要的条件或者经费，并对委托的事项依法承担责任。
福建省实施《村民委员会组织法》办法（2000年） 第4条村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作，可以接受乡、民族乡、镇人民政府的委托办理有关行政管理事务。乡、民族乡、镇人民政府应当给予业务上的指导，并对委托的事务依法承担责任。
江西省实施《村民委员会组织法》办法（1999年） 第10条完成国家下达的各项任务
江西省实施《村民委员会组织法（试行）》办法（1994年） 第3条 村民委员会应当协助乡（镇）人民政府开展工作，并完成其依法布置的各项任务。
内蒙古自治区实施《村民委员会组织法（试行）》办法（1992年） 第3条 村民委员会应当协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作，组织完成苏木、乡、民族乡、镇人民政府依法布置的各项任务。
河南省《村民委员会组织法（试行）》实施办法（1992年） 第3条村民委员会应当协助乡、镇人民政府开展工作，组织村民完成乡、镇人民政府依法布置的各项任务。
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