与国家的大力推进相比，对很多村民来说，村民委员会及其象征的村民自治是外加的。当初由生产队到村委会，在许多村民看来，“只是换了一个名称”；当村民在政府部门的指导下，举行村委会选举，“村民们以为只不过是在执行上级部署的又一个任务”。13今天村民的自治意识和自组织能力正在成长，却发现自治的方式容不得村民协商确定或者改变。法律早已强制规定了村委会的地位、职权、组成、产生方式和议事程序，甚至包括选举资格和表决票数。在“完善立法”的口号下，各省的实施细则把规则之网愈织愈密。虽然今天一些地方老人协会、庙会一类自发组织在当地非常活跃，其号召力和影响力可能胜过村委会，但后者的地位在法律上无可代替。虽然理论上，象外来人口是否有选举权，服刑犯缓行期间能否当选之类的问题，可以由村民自己在法律框架内依程序解决，但法律和执法部门还是情不自禁地要直接“替民作主”。虽然村提留的收取是村内的事，但在减轻农民负担的压力下，国务院几乎一刀切地规定了它的限额。14尽管有充分的现实需要为理由来制定这些法律规则，但认识到这种“自治的强制性”也是必要的。值得玩味的是，那部法律的名称是以村委会组织法的形式出现，而不是“村民自治法”。
从长远来看，以村委会选举为主要内容的村民自治有可能成为催发基层民主的因素。就如一些干部所体会的：“现在村干部不选是不行了，就算是走过场，也必须走。”15而民选的村干部，多多少少会考虑其合法性基础，而在政府面前担当村民的代言人。但就目前而言，村委会选举的主要功能恐怕仍在于“仪式上的审美性”（吴毅），村规民约仍被作为国家治理方式而被使用。“中国的乡村民主中，通过基层选举，村落自治谋求与国家力量抗衡的可能性和内容几乎都微乎其微。”16毕竟，“就现时中国农村政治发展的目标选择看，通过基层选举改变村庄公共权力的合法性基础，增强农村的政治稳定，完善国家对村庄的作用机制，是比民主化进程更为优先的一个任务。为此，国家不仅需要借助村庄选举改善和巩固与农民的关系，而且必须确保民选的村庄领袖对国家的忠诚，以保证国家意志的顺利贯彻。”17
二、法律文件中所见的村委会职能
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宪法赋予村民委员会的职能包括：办理本地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映群众的意见、要求和提出意见。
宪法并没有具体规定村委会的行政职能，也没有明确地规定村委会与政府的关系，而是把它留给法律规定。《
村民委员会组织法（试行）》仅规定村委会“教育”村民合理利用自然资源、保护和改善生态环境、加强民族团结，“宣传”
宪法、法律、法规和国家的政策，“教育和推动”村民履行依法应尽的义务，等等。在乡镇政府与村委会的关系上，《
村民委员会组织法（试行）》规定“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。1998年的《
村民委员会组织法》基本沿袭了前述规定。上述规定确实展现了村委会作为一个“基层群众性自治组织”的形象。如果停留在
宪法和村委会组织法的字面规定，村委会在国家治理中的实际职能就可能被遮蔽了。事实上，从《
村民委员会组织法（试行）》颁布前后直到今天，大量的立法规定了村委会的行政性任务。本文对村委会的职能的分析主要以这些法律文本为依据。虽然这些法律不一定得到严格实施，但最低程度上，它们表达了立法者的理解和期望。
首先，在各省的《村民委员会组织法（试行）》或者《村民委员会组织法》实施办法中，大都有专门条款详细罗列村委会职责。以《湖南省实施＜中华人民共和国村民委员会组织法＞办法》（1999年）为例，该法第2条在重申村委会是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”的同时，罗列了村委会的职责。在这份职责清单中，我们可以发现，村委会办理的事项与纯粹村内公共事务和公益事业意义上的“自治”未必有多大关系，而更是国家治理中的一个环节：
“教育和推动村民履行计划生育、义务教育、服兵役、拥军优属、抢险救灾、纳税等义务；督促村民依法承担法律、法规规定的费用、劳务”；
“防范和制止封建迷信、宗派、宗族势力和非法宗教活动”；
“协助有关部门对本村被判处管制、剥夺政治权利或者被判处其他刑罚但被宣告缓刑、假释的罪犯进行教育、帮助和监督，协助维护社会治安和农村社会稳定”；
“法律、法规规定的其他职责”。
村委会组织法中关于村委会职能的规定，在各地的实施办法中，往往被扩充和强化。例如，在村委会组织法中“教育和推动”村民履行法定义务、“协助”乡镇政府开展工作的规定，到了一些省的村委会组织法实施办法中，变成了“根据乡、民族乡、镇人民代表大会的决议、决定和政府的委托，办理有关事项”（如海南省2001），或者干脆“完成国家下达的各项任务”（如江西省1999年），或者“组织村民完成乡、镇人民政府依法布置的各项任务”（如内蒙古1992、河南省1992、山东省1992）。详细情况可见附表一。
下面再以中央立法为例，说明村委会的任务。通过《法经》、《北大法宝》两个法律电子检索系统的检索，中央立法（包括法律、行政法规、规章以及部分规范性文件）中包含“村民委员会”字样的法律文件有127部（截止2001年6月），剔除与本文主题明显无关或者同一法律因修正而重复的，仍有40余部规定了村委会的职责（详见附表二）。
从表中可见，村委会的事务范围广泛，涉及的政府部门众多。虽然村委会组织法只规定村委会协助乡镇政府工作，但通过部门法的规定，村委会还参与十余个政府部门的工作，例如申请个体户开业登记（工商）、为裁决行政拘留的人做担保（公安）、代缴个人所得税（税务）。其中最多的是公安、民政部门的事务。
作为一个社会组织，村委会被授权参与行政管理也许是正常的。但考虑到一旦法律设定村委会的职能，也意味着赋予它职责，并影响到村民的权利，那么，如此多的机关、如此轻易地设定村委会的职能，就令人吃惊了。不单法律、法规，连国务院部门（如公安部、中国人民银行）规章都可以设定村委会的职能――它的职责和权力！不单涉及行政法上的政府管理，还涉及在现代法律分类中基本属于民事领域的事务，如指定担任或者自行担任未成年人和精神病人的法定代理人、为申请小额信用贷款的村民提供证明等。在这个权力金字塔体系中，村委会作为一个“基层组织”，高高在上的中央国家机关谁都可以替它规定职责任务。对村委会来说，这些都属于必须履行的“上级的任务”。而且，似乎没有人会质疑这些规定的合法性。
具体而言，中央立法中村委会所涉事务，大体可以分为以下几类：
