国家治理视角中的村民委员会*
何海波**
【全文】
目 次
一、作为基层政权建设的村委会制度
二、法律文件中所见的村委会职能
三、变调的村－镇关系
四、村委会制度的未来
附录：相关法律文件摘要
村民委员会作为“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，是
宪法和法律所规定的。当前学界对村委会的研究，也多以“村民自治”为主题展开。尽管研究者往往指出村民自治中的种种“问题”，但这种视角本身仍过于强烈地暗示研究者对乡村民主以及对国家民主化作用的期待，可能遮蔽了村委会在国家治理中的功能。1本文认为，在当下的情境中，村民委员会制度的目标和功能首先不在于政治民主，甚至不在于乡村民主，而应当被理解为特定政治和社会情势下国家治理的一种方式。
行政法教科书注意到村委会在行政管理中的作用，但也只在“行政主体”章节里，作为被授权或者受委托行使一定行政职权的行政组织一笔带过，村委会在国家治理中的丰富细节被舍弃了。2本文将不囿于“被授权或受委托组织”的概念，而试图全面勾勒村委会在国家治理中的作用。具体包括三方面：一、作为基层政权建设的村委会制度；二、法律文件中所见的村委会职能；三、现实村－镇关系中的村委会角色。本文最后指出，村委会制度植根于特定的经济、政治和行政制度当中，它的未来将将取决于农村产权制度和社会结构的变迁，及政府职能的转变。
一、作为基层政权建设的村委会制度
我国村民委员会制度是人民公社解体后填补农村基层政权真空的产物，它的产生和发展始终是与高层的推动相伴随的。实行联产承包后分了土地，“农村一部分社队组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象在滋长蔓延”。中共中央指出，“这种情况应当引起各级党委的高度重视，在总结完善生产责任制的同时，一定要把这个问题解决好。”3当时的人大常委会委员长彭真敏锐地抓住广西罗山、宜山等地农民创造的“村管会”一类经验，在他的主持下把村民委员会写进了“82
宪法”。各地生产大队（或生产队）在83、84年陆续改为村委会（广西、云南等个别省区分别到1995、2001年才实行撤村公所、设村委会的工作）。但直到1986年中共中央和
国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》、1987年颁布《
村民委员会组织法（试行）》，“村委会建设”并未得到重视。即使该法出台后，“村民自治”――以村委会选举为标志――并没有立即在全国推行。89风波后， “村委会建设”被提上日程。经过中央领导重新肯定，并在一系列中央文件的推动下，村民选举才全面铺开，“村民自治”的用语和口号才普及全国。1989年底民政部印发的《
全国基层政权建设工作座谈会会议纪要》4，提出理顺基层政权建设的工作关系，贯彻落实村委会组织法，整顿瘫痪、半瘫痪村委会。民政部还在全国农村开展村民自治示范活动。5紧随着中国共产党十四届四中全会和《
中共中央关于加强农村基层组织建设的通知》〔中发（1994）10号〕，民政部再次下发《关于
进一步加强村民委员会建设工作的通知》6，要求重点抓好村民委员会的建设工作，认真整顿处于软弱涣散和瘫痪状态的村民委员会。针对村级管理混乱、暗箱操作盛行，引起农民普遍不满的状况，近年从中央到地方又大力推行“村务公开”。1998年《
村民委员会组织法》的颁布可以视为加强村委会制度建设的新举措。
村民委员会制度建设是适应国家治理需要，作为基层政权建设的一个重要环节来对待的。在人民公社解体后，国家在财政上无力负担在农村的庞大机构，需要通过农村社会再组织，寻找自费而可靠的代理人。当初彭真在《
村民委员会组织法（试行）》通过前夕的讲话中，在阐述社会主义民主理念的同时，也指出了村委会制度的现实好处：很多事情由政府通过自上而下的方式处理，事实上很难完全处理得适当，往往事倍功半。7在“乡政村治”的格局下，村委会可以成为国家与农民之间的中介组织，许多矛盾和冲突通过它的上传下达加以缓和和整合。8“通过群众自治，实行基层直接民主”，隐含的主要目的还在于在新形势下更好地管理农村。一系列中央文件的主题也是加强“基层政权建设”、“农村基层组织建设”。1989年民政部《
全国基层政权建设工作座谈会会议纪要》指出，“当前部分地区村委会处于瘫痪、半瘫痪状态，危及农村经济发展，影响农村稳定，带来严重危害，已成为农村基层组织建设的一个突出问题，如不及时整顿，就会危害我国政权的肌体，造成严重的后果”。1995年《
关于进一步加强村民委员会建设工作的通知》再次指出，少数村民委员会软弱涣散、甚至瘫痪的问题，必须认真加以解决，“否则，不仅难以完成新时期党在农村的历史任务，而且将严重削弱甚至动摇党在农村的工作基础”。1998年中共中央办公厅、
国务院办公厅《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》指出，在全国农村普遍实行村务公开的目的是“推进农村基层民主建设，密切党群干群关系，促进农村的改革、发展和稳定”。9
在各种文件中，与“村民自治”同时频繁出现的词汇是“整顿”、“建设”、“部署”、“抓好”等居高临下的语言。从中央到地方反复强调，加强党委和政府的领导，是做好村民自治工作的关键。一些地方成立了“村民自治领导小组”一类专门机构，有的县、乡领导亲自挂帅。在90年代中期的整顿中，换了13.6万个村支部书记、12.8万个村委会主任。10村委会数量在80年代中期有90余万，目前减少到73.2万，其中《
村民委员会组织法》颁布后两年内就锐减了10万余个。11考虑到《
村民委员会组织法》规定村委会的设立、撤销、范围调整必须基于村民自愿，12村委会数量的大幅缩减也反映了强势行政的推动。
