但是，自1978年党的十一届三中全会以后，在国家提出“以经济建设为中心，改革、开放、搞活”的基本国策的指引下，我国商品经济得到迅猛地发展，与之相随的是经济领域内发生的违法犯罪的现象越来越突出。一些人利用手中的权力，大肆挪用巨额公款供本人或者亲友进行营利或从事非法活动，严重地破坏了社会主义经济秩序，在人民群众中造成极为恶劣的影响。针对这种情况，全国人大法制委员会于1982年起草了《关于惩治贪污、受贿罪的补充规定（草案）》（下称《补充规定（草案）》），将一般挪用公款行为规定为犯罪行为，并于同年8月27日由中共中央办公厅转发。《补充规定（草案）》第3条规定：“国家工作人员、集体经济组织工作人员和其他经手管理公共财物的人员，挪用公款归个人使用，超过6个月不还的，或者挪用公款进行非法活动的，以贪污论处。”但是，这一规定并没有正式公开实施，只是作为一种内部参考材料，正如中共中央办公厅转发的按语所言：“其中现行
刑法不认为是犯罪，在这个《补充规定（草案）》通过立法手续公布施行以前不便执行的，可暂不执行。”[5]据此，上述《补充规定（草案）》之规定实际上只是表明一种立法意图，因没有经立法程序制定，不是具有法律效力的法律文件，因而在实践中难以作为办案的依据，问题仍然没有得到有效地解决。
为了适应形势的需要，使得已经构成犯罪的挪用公款行为受到相应的刑事制裁，并且为司法机关办理挪用公款案件提供明确、具体的法律依据，1985年7月18日，最高人民法院、最高人民检察院在请示全国人大常委会并征得同意后，下发了《关于当前办理经济犯罪案件中具体应用法律得若干问题得解答（试行）》（下称《解答》），就有关挪用公款案件的应用法律问题，该《解答》依据《补充规定（草案）》，重申“挪用公款归个人使用或者进行非法活动以贪污论处。”另外，《解答》还对挪用款项是否“归还”的处理问题以及挪用公款期限、数额计算、情节认定等问题，进行必要的说明和解释。《解答》指出：“于挪用公款归个人使用的问题，首先应区别是否归还。如果归还了，则性质是挪用，除
刑法第
一百二十六条规定应判刑的外，一般属于违反财经纪律，应由主管部门给予行政处分。如果不归还，在性质上则是将国家和集体所有的公共财产转变为私人所有，可以视为贪污。但确定挪用公款是否归还、是否构成贪污在时间上需要有一个期限，在金额上需要达到一定数量。当然，还要注意挪用公款的其他情节。司法实践中，国家工作人员、集体经济组织工作人员和其他经手、管理公共财物的人员，挪用公款归个人使用，超过六个月不还的，或者挪用公款进行非法活动的，以贪污论处。”显然，《解答》超越《补充规定（草案）》的规定，但为挪用公款案件的司法实践提供现实可行的法律依据，从而改变司法部门审理这类案件无法可依的局面，也使得挪用公款犯罪行为得到应有的惩罚。但是，在《解答》试行的一年多时间里，实践证明其自身仍存在不足，理论界与司法界都反映：挪用公款罪与贪污罪社会危害性程度不同，若将挪用公款行为“以贪污论处”则罪责不相适应。
面对这一矛盾，1987年3月14日“两高”在总结经验的基础上，联合下发了《“关于挪用公款归个人使用或者进行非法活动以贪污论处的问题”的修改补充意见》（下称《意见》），对《解答》中有关挪用公款行为处理问题进行了必要的修正和补充。有意思的是《意见》开门见山地再次重申“挪用公款一般属于违反财经纪律的行为，应由主管部门按政纪处理”，紧接着又规定：“国家工作人员、集体经济组织工作人员以及受国家机关、企业、事业单位和人民团体委托从事公务的人员，利用职务上的便利，擅自挪用公款归个人使用（包括本人使用或者借给他人使用），数额较大，超过六个月不还的；或者数额巨大的；或者进行非法活动，数额较大的；其性质均属于非法占有公共财物，应以贪污罪论处。”考虑到挪用公款案件与贪污案件在情节和社会危害性上有所不同，《意见》对挪用公款案件构成犯罪规定了高于贪污罪的具体数额标准，体现了对挪用公款行为与贪污行为的区分考虑。此外，针对司法实践中存在的一些问题，如连续挪用公款的数额、时间计算、挪用公款案件的追诉等，提出了明确的意见。应该说，《意见》比较详尽、全面地解释了挪用公款行为构成犯罪或者不构成犯罪的一系列问题，解决了一些司法实践中存在的问题，较好地适应了当时打击经济领域内挪用公款犯罪活动的需要。但是，不可否认，最高人民法院和最高人民检察院关于挪用公款以贪污论处的两次司法解释，都存在一个严重的权属问题，即司法权超越立法权。对于这一点，理论界普遍认为：一是
刑法并没有明文规定挪用一般公款是犯罪，如果要补充规定为犯罪，应当由立法机关通过一定的程序对
刑法加以修改或补充，而不应当由司法解释来解决。二是挪用公款以贪污论处有诸多不妥，首先，在犯罪构成上，贪污罪是非法占有公共财物，而挪用公款不具有非法占有公共财物之目的；其次，在刑罚上，贪污罪法定刑重至死刑，而挪用公款行为相对危害性较小，若以贪污罪论处势必会造成罪责不当；最后，从
刑法内部协调性考虑，1979年《
刑法》第
126条规定的挪用特定款物罪，其社会危害性超过一般挪用公款罪，但最高法定刑只有7年，而挪用一般公款则可以贪污论处判至死刑。
