四、我国外资银行市场准入法制存在的问题及其改善
由于我国的金融体制改革和金融监管长期贯彻内外“双轨制”的思路，外资银行准入的问题并没有在《
中国人民银行法》、《
商业银行法》等基本监管法律中得到具体体现，而主要通过国务院法规和部委规章的形式进行规范。自20世纪80年代以来，我国外资银行市场准入法制的衍进大致可分为三个阶段：第一阶段是1994年
《管理条例》实施之前，这一阶段外资银行的市场准入基本处于无序的个案审查阶段，外资银行进入中国市场受到严格限制，市场的开放度极其有限；第二阶段是1994年
《管理条例》颁布实施至2002年修订后的
《管理条例》实施之前，这一阶段我国的外资银行准入逐渐有章可循，但由于这一阶段是我国银行监管体制大变革的时期，银行开放的过渡期特征表现得非常明显，无论是监管体制、监管规范还是监管手段均存在严重的局限性；第三阶段是2002年国务院根据我国入世承诺修订
《管理条例》之后至今，该阶段我国银行业开放逐渐透明化、系统化和规范化，监管体制也发生了重大变革。2003年4月28日中国银行业监督管理委员会（以下简称银监会）和2003年底《
中华人民共和国银行业监督管理法》的颁布，标志着银监会取代中国人民银行的银行监督管理职能，成为对外资金融机构专门的监督管理机关。
我国目前的外资银行准入法律规范主要是2002年
《管理条例》和中国人民银行、银监会颁布的一些相关规章。尽管较之此前的准入法律规范有了长足进步，但仍存在一些制度上的缺陷或疏漏，亟需进一步的改良与完善。目前，理论界关注的问题主要集中在以下几方面：
（一）中外资银行准入法律规范的“双轨制”
我国现有的银行市场准入法制明显区分为中资银行准入和外资银行准入两块，这是我国长期以来奉行金融业适度开放政策的结果。《
商业银行法》及其附属规章所确定的准入规则原则上不适用于外资银行，外资银行的市场准入适用规定更为详尽的《外资金融机构管理条例》、《外国金融机构驻华代表机构管理办法》及其附属规章，如此在现有的法律规范体系中，形成内外有别的两套准入规则，甚至于在具体业务的准入上，这种“双轨制”的格局还有强化的趋势。例如，2001年央行颁布的《商业银行中间业务管理暂行规定》似乎就不适用于外资银行。
“双轨制”的立法格局虽有其历史原因，但随着我国金融开放进程和金融改革步伐的加快，“双轨制”准入格局越来越不适应我国银行业发展的需求。首先，尽管“双轨制”只是针对不同主体草拟和适用不同的法律规范，并不表示事实上针对外资的歧视待遇，但这样的格局容易落人口实，引起不必要的误解或纷争；其次，尽管世贸组织GATS对市场准入环节的国民待遇没有硬性的强制性规定，但在国际银行业“竞争机会均等”和“事实上国民待遇”的呼声日益高涨，我国如果在引入外资银行的竞争中无视国际资本对国民待遇的要求，继续奉行甚至强化“双轨制”的准入格局，容易使一部分外资银行削减或放弃在中国的投资或战略合作计划，转而投向另一些能够在准入环节提供国民待遇的国家或地区；再次，从具体立法的内容上看，中资银行与外资银行的准入监管虽然存在差异，但这种差异正在日渐缩小，从准入条件、准入形式、准入业务等方面考察，中外资银行的准入要求实际上正在拉平。银监会2003年颁布的
《调整决定》也表明了中外资银行实际上可以适用同样的游戏规则。对于外资银行在准入地域、业务领域的特殊要求，可以在法律中以授权条款的形式交由监管机构根据审慎原则个案审批，这一点和中资银行的准入也是类似的，没有必要以两套不同的法制来固化这种雷同的制度安排。
当然，在目前的态势下，不可能一蹴而就地从“双轨制”过渡到全面的国民待遇，只能对目前的外资银行准入法制进行有机的整合，使外资银行准入规则更加系统、规范。当下的工作重点有两个：一是将能够统一适用的相关法律适用于外资银行。例如上文提及的《商业银行中间业务管理暂行规定》，只要符合该规定的条件，也应允许外资银行申办中间业务。实际上外资银行近年在华开办的许多创新业务（如高端理财、财务顾问等）都属于中间业务的范畴，监管机构对此似乎也持默许态度，如此造成了这样一种奇特的局面：中资银行的金融创新和中间业务需要经过监管机构的严格审批，而外资银行却可以不受国内立法的约束自由地开展中间业务。由于我国目前对中资银行的法律规范成熟和密集程度高于对外资银行的规范，因此，将成熟的相关法律规范适用于外资银行有助于避免上述不公平市场竞争情况的发生。二是整合目前关于外资金融机构准入的法律规范，使之成为有机的整体。例如，目前我国将外资金融机构代表机构和其它外资金融机构割裂，分别制定了《
外国金融机构驻华代表机构管理办法》和《
外资金融机构管理条例》，而实际上两类金融机构在监管原则、核准程序等诸多方面存在着普遍的共性，即使有一些个性的内容，也没有必要以两部规章的形式分别规定，完全可以整合为一部统一的法律规范。如此，有助于减少立法内容的重复，便于执法者统一便捷地执行法律。
