国有股减持中的政府与市场 ——国有股减持困境的经济法分析
甘培忠
【全文】
去年以来，国有股减持成为我国股票市场乃至全社会关注的焦点。国务院有关部门制定的减持方案甫一出台，就不断受到社会各界的口诛笔伐。在其被暂停实施后，公众的关注点又转移到新方案的设计与选择上来。的确，要坚定地将国有股减持搞下去，减持方案的选择及其中具体技术性问题的设计可能更为关键和实用。但是，这次国有股减持失败折射出的一些深层次问题，特别是在我国市场经济制度建设过程中如何处理政府与市场的关系问题，同样也应引起足够重视。
一、艰难的选择
事实上，作为一项宏观经济政策，国有股减持并非不得人心之举。减持国有股不仅可以逐步从根本上解决长期困扰广大投资者的中国上市公司中普遍存在的国有股“一股独大”以及与之相关的公司治理问题，而且还对国有企业改革乃至推进整个市场经济建设都具有深远意义。可见，不论是对国家、社会、还是对投资者来说，国有股减持都是件好事。但是，由于政府在对具体减持方案的微观决策时失当，直接导致了国有股减持方案的落空。
分析《
减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》(以下简称
《办法》)相关条文的内容，可以将其采纳的方案归纳为三点：一是在目的上，减持国有股是为了筹集资金，充实社会保障基金；二是在具体方式上，采用“存量发生”、“市场定价”的方式；三是减持与流通直接挂钩。(注：参见
《办法》第
一、
五、
六条。)其中，第三点考虑到了国有股减持与国有股流通的关系和解决中国上市公司和股票市场存在问题的症结，值得肯定。但是，其他两点断非明智之举。其一，
《办法》对国有股减持的意义和目的认识存在偏差。对于国有股减持的意义应该放在我国国有企业改革的大背景下来考察。经过20多年的不断探索，我国国有企业改革经历了“扩权让利”、“两权分离”，最终走上了通过“产权改革”实现“建立现代企业制度”的艰难正途。但是，由于对公有制经济占主导的理解有一个不断认识的过程，在股份制改革初期对国有经济成分的绝对控股过于关注导致了国有股比重畸重、股份分散度低的状况。这种情况的直接后果就是，股东会和董事会成了“一言堂”，内部人控制现象严重，公司治理结构设计中的监督制衡机制失灵，而且给社会经济下的不正常的政企关系留下“借尸还魂”之机，从而导致我国的现代企业制度建设得其形而失其神。通过国有股减持降低企业中的国有股比重，正是解决这一问题的重要途径。并且在宏观上，国有股减持的重要意义还在于，通过减持国有股，国有经济逐渐淡出竞争性行业，从而可以实现中共十五届四中全会提出的调整国有经济布局的战略目标。所以必须指出，
《办法》将国有股减持的目的仅仅局限于筹集社会保障资金，没有处理好国有股减持的近期目标与长远意义的关系。(注：事实上，
《办法》确立的“筹集社会保障资金”、“支持国有企业的改革和发展”的目的是为了与中共十五届四中全会通过的《
中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》有关表述取得一致。该《决定》关于“选择一些信誉好、发展潜力大的国有控股上市公司，在不影响国家控股的前提下，适当减持部分国有股，所得资金由国家用于国有企业的改革和发展”的表述被认为是国有股减持的概念渊源。然而，《决定》是在国有企业脱困的目标尚未完全实现的背景下提出国有股减持概念的。随着国有企业脱困目标的基本实现和加入世界贸易组织后我国面临的新的国际经济形势，从深化国有企业改革的角度赋予国有股减持以新的政策含义势在必行。参见汪异明：《国有股减持的理性思考》，载《中国工业经济》，2001年第4期。)如此单纯而明确的筹资动机怎能不使国有股减持成为政府利用股票市场“圈钱”的手段?其二，“存量发行”、“市场定价”的减持方式有失公平。根据
《办法》规定国有股减持主要采取“存量发行”的方式，原则上由“市场定价”。这种方式的选择是国有股减持以筹资为目的的直接结果。所谓“存量发行”，即上市公司向社会公众首次发行或增发股票时，均捆绑发行额10%的国有股。事实上，这部分国有股在价格上就搭了发行的便车，由“市场定价”了。问题在于，我国的股票市场是个流通股和非流通股割裂的市场。流通股市场上的股票价格是在国家股、法人股不流通的前提下，由特定的股票供应和需求关系形成的，因此要远远高于国有股认购时每股1元的价格。政府把1元钱得来的股票以数元钱的价格卖出，违背了市场公正和公平的要求；政府的“与民争利”，使广大公众投资者感到心寒，严重打击了他们的投资信心。在这种情况下，股指的持续下跌就不足为奇了。
