第七章 反腐败与制度建设
巩献田
【全文】
我们在前一章中论述了思想教育是反腐败的中心环节，但是，思想教育不是万能的。在抓紧思想教育工作的同时，必须搞好制度建设。
这里所说的制度建设，是指把党的、国家的战略目标、具体对策、组织原则、领导制度以及各级党的组织和国家机关的工作程序、工作纪律，制定为人们的行为规范，并建立起相应的机构设施，贯彻执行，违者必究。从宏观上讲，反腐败斗争中的制度建设，主要包括党纪很高、政纪建设和法制建设。
一、制度建设的地位和作用
党和国家的制度，是党和国家通过庄严程序制定或认可的党政机关、共产党员、党的干部和全体人民的行为规则。包括在制度之中的法，是国家通过法定程序，把工人阶级和广大人民的意志上升为依靠国家强制力保证实施的人们行为规范的总和。因此，制度与法体现着党和国家的意志，明确地规定着每一个党员、干部和公民的行为规范、行为模式及相应行为的后果责任。它具有肯定、明确、普遍的性质，并分别以党纪、政纪直至刑罚的制裁为后盾。违反党纪者将受到党纪追究，违犯政纪者将受到政纪追究，违犯国法者将绳之以法。因此，制度建设是反腐败斗争的有力武器和有效保证。
对于制度建设的重要地位，邓小平同志在1980年总结“文化大革命”的教训时，曾经做过精辟的论述，他说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”。
制度同思想、制度建设同思想教育相比，有其一系列特点。
制度的第一个特点是它的规范性。它是一种行为规则或规范。它同规矩方圆一样，向人提供一种标准或尺度，明确地规定人们的行为模式，并以一定的权利义务为自己的主要内容。它以肯定、明确、普遍的方式昭示公众，要求人们遵守。对于党来说，党的制度是党的所有组织和全体党员的行为规则。它明确、具体地把党的各级组织和党员应该作什么、不应该作什么，应该怎样作、不应该怎样作，以及个人和组织，个人和个人的相互关系，全面系统地制定成党组织和党员的行为规则，即党纲、党章、纪律规范、工作程序等等，指示和约束所有党的组织和全体党员一体遵照执行，而不允许违反。制度的这种作用称为规范作用。制度的执行不以有关人员思想认识上的提高和赞同为先决条件，也不留有等待其认识提高后再遵守或执行的保留条件。
制度的第二个特点是它的强制性。它是以党纪政纪或国家强制力来保证其实施的行为规则。它同思想教育、道德规则、习惯习俗、宗教规则不同，不只是依靠内心驱使和外在舆论的作用来实施，而是依靠强制力，包括组织力和国家强制力来保证实现的。党的意志通过党纲党章党纪明确表达在党的制度上，严格要求全体党员必须遵守，否则就要受到党纪制裁，直到开除党籍。国家把工人阶级和广大人民的意志集中起来，上升为法律。法律的实施依靠的是国家的强制力。它要求人们毫无例外地遵守，不允许任何人违反，党的组织和广大党员也要在宪法和法律的范围内活动。任何人违反国法都要受到法律制裁。这种强有力的制裁保证是制度最为鲜明的特征，也是制度同思想教育相比显得更有力的原因。制度所具有的强大威慑力，使它成为遏制和打击腐败的不可缺少的手段。
制度的第三个特点是它的程序性。它的制定要通过严格的程序，并且要以各种文式或法律形式，以明确、规范、条理的文字表现出来，昭示于众。它不像某些教育手段，只存在于人们的观念和稍纵即逝的口头语言之中。其中重要制度的制定，程序十分庄严。尤其是国家的法律，其制定、补充、修改和废除，都要通过庄严的程序；在适用过程中，也要依照严格的法定程序进行。制度的程序性增强了它的稳定性和长期性。
制度的上述特点尤其是强制性的特点使它起作用的方式明显地不同于思想教育。应该指出的是，这并不意味着制度仅仅是约束和制裁的手段而不具备教育的功能。实际上，制度也有教育的作用，不过这种教育由于同强制力相连而具有特殊性，不同于一般思想教育。一般思想教育方式只有通过启发被教育者的自觉才能发生作用。正因为如此，教育不是万能的。例如，贪污腐败分子中固然有一部分人经过教育可以翻然悔悟，但是，总还有那么一些人，是不到黄河心不死的。而党纪、政纪特别是国家法律则以处分和制裁为手段实施，因而可以形成强大的警戒力和威慑力，形成对其“追魂夺魄”的声势，可以大杀贪赃枉法者的嚣张气焰，振奋群众同贪污腐败斗争的决心，这无疑会产生特殊的社会教育效果，起到预防腐败滋生和发展的作用。这种作用是一般教育方式所无法达到的。历史经验证明，纪律过于松弛的地方，不对违纪者给予必要处分，是难于整饬纪律的；在腐败猖獗的时候，不严厉打击乃至于处以极刑是难以打下其嚣张气焰的。
党和国家的各种制度在反腐败中的作用，具体说来，主要表现在以下几个方面：第一，规范指引作用。制度作为一种规范，为人们提供了三种行为模式：一是关于不得为某种行为的规定，例如对不容许发生的各种贪污腐败行为一一作出详细的规定，这是制度和法律中的所谓禁止性规范；二是关于必须为某种行为的规定，例如一一列举必须廉洁奉公服务于民的种种行为，这是制度和法律中的所谓命令性规范，三是关于有权作出或可以作出某种行为的规定，如规定监察机关人员有权制止、群众有权揭发贪污行为，这是所谓授权性规范。制度和法律所规定的这三种行为模式，指引党员、干部、全体公民积极从事制度和法律容许的行为，抑制制度和法律所禁止的行为，把人们的行为纳入符合党与国家的大政方针和人民利益的轨道，从而有效地预防腐败的发生。
