八 中国立法与决策科学化
中国立法五十年的历程还告知我们，国家立法的遭际和命运、水准和质量，是同立法决策尤其是它的重大环节的决策科学与否直接相关的。五十年立法的或进或退，差不多总有立法决策方面的原因。实行中国立法的现代化，需要实现立法决策的科学化。这是中国立法五十年间所积聚的再一条主要经验，也是中国立法未来发展需要遵循的一条路径。
（一）立法决策的应有根据和中国立法决策的实际根据
立法决策的应有根据 一国确立何种立法体制、形成何种法体系、采取何种立法措施等等，都有特定的原因。是由于清醒地、科学地并从历史发展的角度认识到具有稳定性、根本性的因素需要确立何种体制、形成何种体系、采取何种措施，还是仅迫于当时形势、当时条件不得已而为之；是基于各种因素的综合作用，还是基于部分因素或某个因素的作用；都没有固定模式。但历史和现实的立法实践反复昭示：确立何种体制、形成何种体系、采取何种措施，如果是基于上述肯定性的原因作出决策，亦即以具有稳定性和根本性的因素的综合作用作为决策的根据，则这种体制、体系、措施必然是科学的、成功的，其中的体制和体系才会有长久的生命力；如果是基于上述否定性的原因作出决策，则情况往往正相反。
中国立法决策的实际根据 考察几十年来的中国立法，不难发现，中国立法之所以或兴或废、大起大落，从立法决策的根据方面说，主要原因在于，许多立法举措，如立法权限划分体制的，立法主体建置的，法体系建设的，以及具体立法措施的，是以下面两个因素作为决策根据的：一是为适应当时形势需要，二是为调动有关方面的积极性。就是说，许多立法举措并非以具有稳定性、根本性的因素的综合作用作为决策的根据。这就使这些立法决策往往失却科学性。诚然，几十年间的立法决策，特别是这些年来的立法决策，同样有许多是建立在科学的基础之上或是比较科学的；但立法决策的科学成分和不够科学的成分各有相当比重，不能说不是中国立法以往多有曲折的一个主要原因和未来立法需要记取的一个教训。
（二）从立法权限划分体制的变故看中国立法的决策根据
关于中国立法决策不是以具有稳定性、根本性的因素的综合作用为根据，而是以适应当时形势需要和调动有关方面积极性为根据，这一点我们可以从考察中国立法权限划分体制的变故得到证明。
建国以来立法权限划分体制的决策根据及其弊端 建国初期，考虑到当时百废待举、百业待兴的形势以及各地情况很复杂的局面，在立法上确立了中央与地方相当分权的体制，用以解决全国统一的问题和各地特殊问题。当时这样做的决策根据就是为适应形势需要，并不准备把这种体制当作长久的制度实行，所以当时便明确规定地方只能拟定暂行法令条例或单行法规。
既然如此，建国初期分权型的立法体制从一开始就注定了它是短暂的。很快，建国初期那种形势已不存在，在中央统一领导下地方各自为政以解决各地复杂局面的措施，已不必继续采用。新的形势是，大规模的、有计划、有统一领导的经济建设时期来临了。而且，建国初期只注意形势需要中央与地方分权，却未及充分注意分权的分寸，连县也有立法权，就不可避免地带来分散、混乱、不协调一致等不利因素，事实上也已出现高岗把东北搞成独立王国的教训，这也是一种形势。正是以这两种形势为根据，作出了在立法上加强中央集中统一领导、改变地方分权过甚的局面、消除这种局面所带来的弊端的决策。这样，1954年《
宪法》改变了原来分权型的立法体制，确立了中央高度集权的立法体制。
这种在立法权限划分体制问题上从一个极端走向另一极端的做法同样不能不生出弊端。它显然不利于建设事业的稳定发展，尤其不利于鼓足干劲建设社会主义，因而又与当时形势需要相左。于是就有了1955和1959年全国人大两次授权全国人大常委会行使部分立法权的事情出现。毛泽东此间曾明确提出要调动中央与地方两个积极性的思想，指出：“立法权集中在中央。但是在不违背中央方针的条件下，按照情况和工作需要，地方可以搞章程、条例和办法”。 [36] 但由于当时形势所需要的中央与地方的分权是行政管理上的分权，所以虽然1958年有过大规模的简政放权，却没有立法上的中央与地方分权。以后一方面由于要把主要精力放到年年讲、月月讲阶级斗争上，另一方面由于1958年的大规模简政放权是在准备不足、盲目性太大的背景下仓促行动的，因而造成混乱状态，中央力图改变这种局面；这样，在立法上实行中央与地方分权在当时形势下就不可能出现了。
1979年以来立法体制愈益向一定程度的分权型方向发展，主要原因也在于为了适应形势需要和调动中央和地方两方面的积极性。彭真1979年《关于七个法律草案的说明》、1982年《关于
中华人民共和国宪法修改草案的说明》，都说明了这一点。 [37] 其中适应改革形势的需要是最主要的原因。
五十年来中国立法权限划分体制屡经变故，当然还有其它原因，但由于它们不是决策的主要根据，所以中国立法权限划分体制的变故难能说是基于各种因素的综合作用。既然以往中国立法权限划分体制变故的决策根据科学与否值得研究，中国立法权限划分体制以往的命运就很可以理解。更要紧的是现实和将来。如果今天确立的立法权限划分体制仅仅为着适应形势的需要和为着调动多方面的积极性，那么中国立法权限划分体制未来的前途如何，我们仿佛已经看到。
中国立法权限划分体制的决策根据应当是什么 那么，在中国，究竟应确立何种立法权限划分体制，确立这体制除了要考虑形势需要、发挥两个积极性因素外，能够作为决策根据的更高层次的即具有稳定性、根本性的因素有哪些呢？
从中国国情中所包含的能够据以确立何种立法体制的具有稳定性、根本性的因素来看，中国立法不应实行集权型的而应实行适当分权型的体制。这些能够作为决策根据的更高层次的因素主要是：中国是世界上中央集权的专制主义统治最长久、传统最深厚、影响最深广的国家；中国人民所进行的民主革命是长期进行战争的革命，战争时期所实行的党政军民一元化的高度集中统一领导的体制在建国后应加以改革而未作应有的改革；要改变权力过于集中的传统，消除权力过于集中所带来的弊端，有必要在立法上实行适当分权型的体制。中国又是世界上重农抑商的历史最悠远、商品观念最薄弱因而权利与义务观念也最薄弱的国家，在立法上实行分权的体制，有利于在更大范围内增强全国人民的权利义务观念，有利于市场经济更好地发展。中国是人民国家，要使法能更全面、充分地反映人民意志，有必要在立法上实行分权。中国是幅员辽阔、民族和人口众多、各地情况很不平衡的国家，不可能单靠中央立法来解决各地复杂的问题，而应实行中央与地方在立法上分权的制度。另外，实行这种分权也是保障国家的
宪法、法律、行政法规在各地得以贯彻实施之所需。在实行一国两制情况下，地方立法更要存在。中国立法权限划分体制如果建立在上述各种因素的综合作用的基础上，而不仅仅是为着适应形势的需要、为着发挥地方的积极性，才能免蹈忽兴忽废、大起大落的覆撤。
巧合与自觉：现行中国立法权限划分体制的可靠基础 有意思的是，现行中国立法权限划分体制属于一定程度分权型的体制，它虽然是基于现时期的形势需要并为着调动中央和地方两方面积极性而逐步形成的，但却恰好同中国国情中具有稳定性、根本性的因素对立法权限划分体制的要求相吻合，因而它表现出了强盛的生命力，充盈着活力。问题在于：这是巧合而不是自觉的选择的结果。我们的任务是要在这巧合的基础上，对这种一定程度分权型体制应当据以确立和存在的具有稳定性、根本性的国情因素加以自觉的、深入的认识，使这种一定程度分权型体制转而建立在这种可靠的基础上。这样，现行中国立法权限划分体制及其合理性，才能经得起风雨变迁而不致一遇形势波动便夭折或名存实亡。
确立何种立法权限划分体制要有科学的决策根据，建立何种法体系以及在立法领域采取其他所有重要措施，当然也应把决策建立在科学的基础上。
