政府与立法的一体化 与党法一体化相适应，还有个政法一体化，这主要表现在：第一，行政往往取代立法。1957年后的20年中，作为唯一行使国家立法权的机关全国人大几乎没有开展立法活动，但人们仍然认为这期间国家的立法活动没有停止，就是把国务院制定规范性文件看作立法。如前所说，当时把没有立法权的国务院制定的规范性文件收入《中华人民共和国法规汇编》，也就是在事实上肯定国务院有权立法。在现时期，政府特别是地方政府，超越职权范围，用自己的规范性文件来规范应由权力机关以法律或法规调整的事项，相当普遍。第二，有关政府机关如国务院和省、市政府都制定立法规划。根据现行
宪法和法律规定，只有国务院有权制定行政法规因而有权制定行政法规立法规划。但实践中，国务院的立法规划中首先包括的是制定法律的规划，地方政府的立法规划中则首先包括制定地方性法规的规划。这些规划并不经过同级权力机关审议通过，而经由制定规划的政府发布。这表明，政府实际上在超越职权，代替有权机关制定立法规划。第三，权力机关通过的法律或地方性法规，绝大多数系由政府提出法案。国务院和地方政府分别向全国人大及其常委会和有关地方人大及其常委会提出的法案，过去不存在现在亦极少存在是否通过的问题。第四，全国人大和地方人大开会时，国务院和地方政府的许多负责人以代表的身份参加大会或列席会议，因而直接影响法律和地方性法规的通过。第五，许多政府部门虽然无权提出立法议案，但它们往往承担法律或法规草案起草工作，因而也可以对立法施以影响。而且，由于政府是在党的领导下开展工作的，无论是政府制定立法规划、提交法案、起草法律或法规草案，还是在人大会议上发言，都是经过同级党组织甚至是上一级党组织审查批准或同意的，或是本来就由党组织决定或授意的。这样，政府的这些活动已是党政一体的活动。有了这样的背景，政府的立法规划、法案、法律草案或法规草案，一般便很容易通过或不可能不通过。这样，党政法三者就非常紧密地结合在一起而成为一体化了。
党政法一体化的根源 中国人民在本世纪所进行的革命是长期进行战争的、极具特色的革命。战争时期必须实行党政军民一元化的高度集中的领导体制。建国后我们党作为执政党，在历史任务和社会条件均已发生根本变化的情况下，未能随之改变领导制度与方法，使各方面的权力过于集中于党组织尤其是党的中央组织。党的权力往往又过分集中于个人。许多人包括许多高级干部，至今仍然认为一元化领导还是“传家宝”。在苏联，夺取政权虽未经过长期武装斗争，但夺取政权后却开始了大规模的国内战争，当时也采取了党领导的高度集中统一的政治体制；后来由于斯大林的过错或失误，又由于经历第二次世界大战，这种高度集权的体制进一步得到完善。而苏联作为世界上第一个社会主义国家，它的高度集权的政治体制很自然地成为以后诞生的社会主义国家、人民民主国家包括中国仿效的模式。另外，共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统对中国也深有影响。因此，在中国，封建的集权专制传统尚未有效根除，新的权力过分集中的制度又在发挥作用。这就必然会产生种种弊端。党政法一体化的重要根源正在这里。
（二） 党政法一体化的利弊及其改革
党政法一体化的利弊 党政法一体化对立法当然也有益处。这主要表现在，如果党的方针政策正确，党不犯错误，有威信，党内民主生活正常，那么，党政法一体，对立法就会起到好的作用。
但实行党政法一体化的体制，弊病则更多些。这主要是因为：第一，一旦党的方针、政策有问题，党本身犯了错误，或有其他问题或失误，实行党政法一体化，就必然或很容易使立法发生问题、偏差、失误以至错误。第二，如果党本身法制观念、法意识不强，对立法和法制的意义和作用缺乏充分的认识因而不重视立法和法制，或有时重视有时不重视，则立法不可能在国家活动中占有特别重要的地位，在社会生活中不可能引起普遍的信任和重视，因而也难以很好地发挥作用，或有时能较好地开展工作，有时又会跌入低谷或踯躅不前，甚至会发生被废弃一旁的情形。第三，党有自己的专门任务和其他许多任务，不可能以很大精力投入立法事业，更不可能将主要精力投入立法事业这一个领域。如果实行党政法一体化的体制，立法既要决策于、受制于、受指导于党，而党又不可能将其摆在特别重要的位置，这就势必影响立法的尽快尽好的发展。第四，党在每个历史时期都会有一个中心工作，其他工作一般都要围绕这个中心开展。如果实行党政法一体化的体制，立法工作势必也要围绕这个中心开展，这就很容易导致忽视立法工作的特殊性、科学性，使立法成为中心工作的附属品；就很容易导致将立法的决策建立在为这个中心服务的基础上，使立法随着形势的变化而起伏变故、忽兴忽废。即便党在一定时期对立法也提出指导方针和原则，但由于党的工作重点在别的方面，这一指导方针和原则往往也难能实现。第五，立法是国家最重要的职能之一，立法权是国家权力体系中极重要的权力。在中国，立法权主要由全国的和有关地方的人大及其常委会行使，即主要由国家权力机关行使，而这些机关是由人民代表组成的，由此来表明中国是人民当家作主的国家。如果实行党政法一体化的体制，人民当家作主的地位，人民代表机关在整个国家机构中、国家权力体系中的最高地位，便难能成为现实，人民从立法权这样一个根本权力的状况，便可以相应产生对国家民主政治建设和整个法治建设的不信任感，或影响他们对这种建设的信心，国家的现代化的民主政治建设和法治建设便难能成功。第六，实行党政法一体化体制，立法机关很难提高威信，橡皮图章的形象难能在人民群众心目中消失；立法者由于缺乏实际权力也容易轻视自己的工作，容易对党和由党领导的政府产生依赖性而缺少主动性。第七，立法毕竟是个科学，实行党政法一体化的体制对立法技术的发展也不利，甚至会使立法技术不可能因受到重视而发展起来。
改革党政法一体化的体制 党政法一体化的利弊，在五十年来的立法史上已显露出来。不兴利除弊，改革这一体制，立法的前途便难以乐观。这些年来，党政法一体化的体制已有所改革，党直接干预立法的情况有所减少。但改变这一体制的基本状况仍需作出努力。在开始着手这一改革时，有必要着重注意这几个基本点：第一，应当看到政党（尤其是执政党）和政府对当今世界的立法普遍起着重要作用，后者还直接享有一部分立法权，要想使立法完全摆脱与政党和政府的联结是不可能、不应当的。但政党对立法的主要作用应当在于以其方针、政策对立法予以指导，为立法的进行排除妨碍和促进立法的发展，而不应当高居于立法之上、直接干预和参与立法。政府应当为立法的进行提供必要的帮助，享有一定立法权的政府机关应当在其职权范围内行使立法权。党和政府都应当尊重立法权、立法机关。政府应当成为权力机关名副其实的执行机关。第二，作为主要立法机关的权力机关应当成为事实上的权力机关，而不应当仅仅是法律上的权力机关，它必须有立法的决策权。既然权力机关是由普选的人民代表组成的，就应当相信它；如果它不能很好行使权力，可以加强它或改选它。没有立法决策权，就谈不上享有立法权，就不是真正的权力机关。第三，党在立法过程中所享有的权力不应当超出这样的范围：提出立法建议，监督立法权的行使和立法机关的活动。政府系统除国务院和有关方面分别享有制定行政法规、行政规章权力之外，各级政府应当享有的权力不宜超出这样的范围：提出法案或立法建议，根据立法机关授权行使某些特定的立法权。第四，如果确立党对立法的领导关系，必须同时确立这样的制度：如果立法出现偏差、错误或长期停滞、落后甚至被废弃，党首先要向人民承担领导不力或领导错误的责任。这个责任应当具体化。最后，党政法三者的所有关系，都必须由法律来规定，党和政府对立法的权限范围和行使这些权力的程序都必须法律化。一定要改变法律上是一套制度而事实上是另一套制度的状况。
