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三、行政法对公众参与的规范和保障
公众参与尽管有其如前所述的重大现实意义和历史价值，但同样有其风险，运作不好，甚至可能导致对社会秩序的破坏和对人权的侵犯、践踏。
首先，人数众多的公众参与，其情绪往往相互影响，难于控制，特别是在个别或少数激进分子的激情煽动下，群情激奋的公众很可能失去理智，随心所欲，做出对社会具有破坏性的负面行为。
其次，公众有时会受本人、本单位、本团体局部利益、短期利益的诱导或驱使，可能会利用参与试图去改变行政决策、决定的正确方向，损害公共利益和社会发展的长远利益。这样，参与的结果反而会导致不利于环境、资源和生态的保护，不利于社会和经济的可持续发展。
第三，公众有时会因为缺乏对特定问题的专门知识、专门经验或有关信息而反对政府的某些正确决策，决定，其参与有可能导致这些正确决策、决定的夭折或改变。这种情况虽然可以通过对公民的宣传、提高公民素质以及加强信息公开，扩大公民对政府事务的知情范围和知情度加以缓解，但却不可能完全避免。
第四，公众对具体行政行为的参与主要是当事人和其他利害关系人的参与，而不可能是全体公众的参与，这样，如果没有别的力量予以平衡，则有可能导致对一般社会公众利益的忽视，以致在使这部分人获得公正的同时却造成对另一些人的不公正。至于公众对行政决策的参与，往往是通过公众代表参与的。因此，代表如何产生，如何分配，对各方面利益的平衡和协调将产生至关重要的作用。如果代表产生不合理，代表在各不同利益团体的分配比例不平衡，参与不仅不能保障公正，而且可能导致比没有参与的行政单方面决策可能形成的不公正更大的不公正。
由于上述这些原因以及民主与法治的对立统一关系，法律（主要指行政法）对公众参与制度和具体参与行为加以规范是必要，且不可或缺的。
此外，由于公众参与可能增加政府的公务成本，影响政府的行政效率，可能对政府机关及政府工作人员某些利益导致不利影响，特别是对那些意欲腐败的政府机关及政府工作人员来说，公众参与更可能给他们带来种种不便或障碍，从而他们不会欢迎公众参与，更不会主动推动公众参与，相反，只要有可能，他们会以种种借口阻止公众参与。有鉴于此，为保证公众参与的顺利和有序进行，除需以法律对公众参与加以规范外，以法律（同样主要是行政法）对公众参与加以保障同样是必要和不可或缺的。
法律主要应在下述方面加强对公众参与的规范和保障：
其一，通过法律、法规、规章明确规定公众参与国家和社会公共事务的范围、途径和方式。无论是国家立法机关制定法律，还是行政立法机关或地方立法机关制定法规、规章，凡是相应法律、法规、规章所调整的事务具有公众参与的必要性和可能性的，都应在相应法律、法规、规章中明确规定公众参与的范围（包括参与人的范围和参与事项的范围）、参与的途径（如决策参与、执法参与、争议裁决参与、监督参与等）、参与方式（如召开座谈会、论证会、听证会，通过信件、电子邮件、走访提出意见、建议，直接提交行政决策、行政决定试拟稿等）。
其二，通过法律、法规、规章明确规定公众参与的程序、方法。为了保障公众参与的有效性与公正性，以法律、法规、规章明确规定各种不同类型、不同形式公众参与的程序、方法是非常必要的。例如，就行政决策听证会这种参与形式而言，对于参加听证会的公众代表选择的程序和方法、听证会主持人产生的程序和方法、听证会进行的程序、听证会举证和辩论的方式、听证记录和记录要点的整理方式、记录或记录要点的效力等问题，都必须在法律上予以明确。否则，公众参与就难以有序进行，难以发挥有效作用，甚至产生种种负面问题。
其三，建立健全政务信息公开制度，扩大公民对政务的知情范围和知情度。信息公开是公众有效参与的基本条件和前提。没有信息公开，公民不了解政府决策、决定的事实根据、形成过程、基本目标、预期的成本和效益等情况，就很难对政府的相应决策、决定进行评价，提出自己的意见、建议，公民参与很可能就只是一种走形式、走过场。参与的公民虽然也会提出自己的意见、建议，但所基于的只能是他自己掌握的有限的局部信息，而且可能是错误的信息。没有法定信息公开，行政机关在公众参与时往往会临时向公众说明有关情况。这种说明有可能被行政机关用来误导公众，其真实信息可能通过整理被增删、加工，从而是不可靠的。因此，通过法律建立经常性的、规范化的政务信息公开制度对于保证公众参与的真实和有效是极为重要和必不可少的。
其四，保障公民依法结社的权利，推进公民社会的发展。公众参与涉及本身合法权益的公共事务有两种主要方式：以个体方式的参与和以社团方式的参与。37以个体方式参与的效果远不及以社团方式的参与，因为个体的声音太小，影响力有限；而具有某种共同利益的人一旦组成社团，其说话的声音就比较宏大，比较容易引起人们重视。特别是在行政决策参与中，个人没有社团做后盾，要对决策施加影响是很难的：相对于强大的政府，没有组织的个人“人微言轻”，政府可能根本注意不到你的声音。这些年来，“三农”问题严重，38农民的权益得不到有效保护，一个重要的原因就是农民缺乏组织，其对国家政务的参与远不及工人、工商业者、妇女、残疾人等，因为后者有工会、商会、工商联、妇联、残联等组织。由此可见，要真正实现各种界别公众对国家和社会事务的有效参与，就必须鼓励公民依法结社，必须以法律保障各种界别公众（特别是弱势群体）的平等结社权。
其五，保障言论自由，加强新闻舆论对公众意见的反映，完善公民公开讨论机制。公民通过报纸、广播、电视、互联网发表对政务及各种社会问题的看法、意见、展开公开性的讨论，是公众参与的重要途径和形式。当然，各种舆论工具，特别是互联网的公开讨论，会有一定风险：有人可能造谣生事，发表对政府、对他人不负责任的诽谤性、攻击性言论，故意误导公众，制造事端。39为此，法律一方面要对言论自由加以保障，另一方面，也要对各种新闻舆论工具的运作加以规范：鼓励公众积极参与对各种国家和社会事务的讨论；打击和抑制利用言论自由造谣惑众，破坏社会稳定、侵犯他人合法权益的行为。
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