国有企业的改制行为的法律性质，有的是法律行为，有的属于事实行为；从改制行为的结果来说，有的行为是债权行为，不发生物权变动的效力，有的行为属于引起物权发生变动的行为。总起来看，一个典型的国有企业改制过程的完成至少涉及两方面的基本法律关系和几个主要的法律问题：（1）行政法律关系。国有企业改制涉及的问题有很多，但是最为关键的问题仍然是正确处理政企关系。这是一个困扰国有企业改制始终的问题，也是最为核心的问题之一。从法律的视角来看，政企关系是作为行政机关的政府和作为行政相对人的企业之间的一种行政法律关系。政企关系的正确处理最终还是要通过行政法律规范理顺行政法律关系的方式来解决。国有企业改制过程中的政企分开问题从行政法律关系的角度可以分为：政企关系和政资关系两大类。A.政府和企业之间的行政法律关系的理顺。B.政府和国有资产所有者代理人角色的法律定位。（2）民事法律关系。国有企业改制的具体实现主要是通过创设、变更、解除各种民事法律关系的形式来完成的，从总体上看是一个民事化的法律过程。而且，国有企业改制涉及到方方面面的民事法律关系，范围是及其广泛的。概括起来，主要有以下几大类别：A、原国有企业和职工之间的劳动法律关系。国有企业改制势必会引起原国有企业和其职工之间的劳动法律关系的调整。这首先涉及原来签订的劳动合同的效力问题；其次涉及到国有企业职工身份转换中新的劳动法律关系的创设问题；再次涉及到职工劳动保险和工资拖欠等的负担问题；最后，国有企业改制过程引发的劳动纠纷的解决。B、原国有企业和债权人之间的债权债务关系问题。国有企业改制往往涉及法律主体的变更和消灭，因此原国有企业的债务在国有企业改制后如何承担就成了一个关乎债权人利益的关键问题。实践中国有企业改制过程中出现的很多不规范现象也多与债务承担有关。这又具体可以分为企业公司制改造过程中的债权保护、原国有企业产权出售中的债权保护、企业兼并分立中的债权保护、企业破产重组中的破产保护以及企业股份合作制改造过程中的债权保护等几个环节和几大类民事法律关系。
由此可以看出，国有企业改制是一个公法、私法行为交织的复杂法律过程，既又公法性的行政法律关系，又有私法性的民事交易关系。其中行政法法律关系主要通过
宪法、行政法等公法进行调整；而其中的民事交易行为则必须由《
民法通则》、《
合同法》、《
公司法》等进行调整。除此之外，国有企业改制还涉及
劳动法、税法等诸多经济法规范，很难杂糅到一个法律法规里面进行统一规定，因此国有企业改制“合”的立法模式没有照顾到国有企业改制过程的复杂性，不具有可操作性。相反，笔者认为，对于国有企业改制进行立法规制，应当采取“分”的模式，首先理清国有企业改制涉及的各种法律关系，其次理顺其中涉及的立法关系，综合利用现有的行政法、民商法规范对不同的法律关系进行分类调整。因此，对于国有企业改制立法我们需要做的工作在于，首先明确国有企业改制涉及的各种法律关系应当适用的法律规范，实现法律关系和先行法律的对接；其次，实现先行法律规范对国有企业改制的法律协调；再次，针对目前国有企业改制中出现的具体问题以及法律规范上的欠缺进行针对性立法，堵塞法律漏洞。总之，对于国有企业改制的法律规制，应当放弃构建宏大叙事的大一统的《国有企业改制法》，而是应当充分有效利用现有的法律规范，对其进行分类综合调整，对于实践中急需解决但先行法律又有所疏漏的，可以针对性的补充立法。
（二）未来国有企业立法改革前瞻——兼及与
公司法修改的协调
随着国有企业的改革发展，国有企业概念的变化，传统的以所有制标准建立的企业立法体系与改革后适应市场经济发展要求按市场经济国家惯例以企业组织形式为标准建立的企业立法体系并存，双轨体系相互交叉重叠，其中主要体现为国有企业法律形式的多样化及其法律规范的冲突。《
全民所有制工业企业法》（1988年，以下简称《企业法》）和《
全民所有制工业企业转换经营机制条例》（1992年，以下简称《转机条例》）等专门规范国有企业的立法已不适应现实发展的要求，并在规范对象上与《
中华人民共和国公司法》（以下简称
《公司法》）交叉，或修或废亟待解决；为建立现代企业制度，以公司制改造原国有企业，公司立法中存在国有独资公司的法律规范与一般公司法规范不一致的问题，目前修订
《公司法》必须如何处理已经是摆在面前的问题等等。上述立法问题导致了现实中法律适用的混乱以及有关法律规范的欠缺，不利于深化和推进国有企业改革，不利于社会主义市场经济体制的建立，需要在明确国有企业政策定位的基础上予以解决。
从国际范围来看，将国有企业区分为不同种类 ,并采用不同的法律形式 ,已成为实行市场经济体制的国家的通例。第一 ,国有企业的最基本分类 ,如果略去为数不多的没有权利能力 ,仅作为政府机关一部分的企业不计 ,则仅将其区别为公法人企业和私法人企业。区别两者的作法各异 ,但其根本的区别点是企业设立和运营的法律依据。如仅依据立法机关的特别法设立和运营 ,则称其为公法人企业；相反,如果企业的设立、运营仅依据商法 ,或者虽依据特别法设立 ,但运营无例外地适用商法 ,则称其为私法人企业。第二 ,与国有化企业的分类相适应 ,在现有的国有化企业中 ,独资的国有企业和国家绝对控股的国有化企业为数较少 ,仅基于公共利益而设。第三 ,国家仅对公法人企业进行严格控制 ,对私法人企业则视同私人企业一样对待 ,控制较轻。
结合我国的国情 ,借鉴国外有益的经验 ,可将国有企业区分为两种情况进行法律调整:第一,对于国家需要控制，或者国家需要进行直接政策干预的企业，保留或者改制为国有独资或国有控股的形式，按照公法人企业对待，改造现有的《企业法》或制定单独的《国有企业法》进行调整，不适用未来新
公司法的调整。这样可以避免把公、私两种性质的企业统一杂糅到
公司法中，既不利于国家对公法人企业的管理，也不利于其他类型企业的良好发展。这类企业主要是国有经济需要控制的行业和领域的国有企业。包括涉及国家安全的行业和自然垄断行业的企业。第二,对于国家不需要控制或进行直接性政策干预的企业，应依照
公司法改建为公司 ,其国有出资人持有的股份与出资的全部或绝大部分应转让给自然人、国有企业以外的其他企业法人 ,收回其资金,或者吸收多方投资主体的投资 ,彻底实现股权多元化。国家也不再在这些领域投资建新的国有企业。这类企业统一适用完全商法化的
公司法调整，避免将现有
公司法中的问题带入未来新修订的
公司法。
