笔者拙见，为更好的保护相对人的合法权益，为更好的解决司法实践中诉讼被告问题，为更方便侵犯相对人权益案件的查处，解决行政违法主体与责任承担主体的关系，利于诉讼赔偿及依法行政及人们理解，可将行政主体再进一步分化。行政主体可细分为四个层次。第一层次是经办人员，第二层次是操作组织，第三层次是法人单位，第四层次是国家财政。
　　所谓经办人员，是指具体的直接与行政相对人打交道的人员。经办人员主要是指公务员，亦包括享受行政管理权的其它人员。经办人员有一定的姓名，工作证件，代表所在机关或部门执行职务并通常要求两人以上。这样，在某些职、权、责不清的案件中，可由经办人员作表面意义上的被告，追根求源。同时，也便于国家行政赔偿完成后，国家事后行使追偿权。所谓操作组织，依法是不能以自己名义的，但有时因为经办人员的误解，有时因经办人员故意不愿吐露法人单位，有时因其它原因，经办人员就以“操作组织”的名义对外进行了活动。实质上不能代表所在法人单位。“操作组织”尽管不能对外，但在不依法行政及侵权的前提下，亦可作表面意义上的被告。这种 “操作组织”是经办人员的多人组合，是经办人员所在的小集体，一般是法人单位的内设机构。如单位的各种临时指挥部、办公室及常设的具体执法部门等等，亦包括受委托的组织。所谓法人单位，即通常所说的行政主体，也是可能诉讼的适格被告。法人单位最明显的表现是有“公章”，对外能以自己名义发号施令并承担一切责任，一般也是单位“操作组织”或经办人员对相对人所打的招牌（即公章名全称）。我国行政诉讼法第68条第1款规定：行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，由该行政机关或者该行政机关工作人员所在的行政机关负责赔偿。公务员之于行政机关，犹如部分之于整体，说公务员拥有行政职权实质上就是行政机关拥有职权，而行政机关拥有职权不可能否认公务员的职权，二者是一体化的。[3] 最后层次是国家财政，国家行政赔偿最后要以国家财政经费对外承担赔偿责任。上列经办人员、操作组织、法人单位三层次行政主体无论如何对外，以谁的名义对外活动，其体现的是国家意志，是受国家委托并最终以国家名义为实现国家职能代表国家行事。但国家又是较虚的摸不着的主体，国家承担责任较实在的体现就是赔偿的费用由各级财政列支。国家行政赔偿无疑由国家来埋单，具体到每个案件的赔偿时，当由一个个被告的法人单位来付帐。

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