行政诉讼原告资格：司法裁量的空间与限度
The Space and Limits of Judicial Discretion Concerning Standing to Administrative Litigation
沈岿
【关键词】司法裁量 行政诉讼原告
【全文】
引子
市民认为规划机关的许可行为“损害了自己的优美环境享受权”或“破坏了其享受自然景观带来的精神上的愉悦”，是否有资格向法院提起行政诉讼？[1]文体局没有应某位知名画家的请求，查处该局下属的进行色情表演、且张贴带有色情内容广告画的娱乐场所，失望和愤怒的画家是否可以认为文化局的不作为侵害该娱乐场所对面小学未成年人合法权益而诉诸法院？[2]普通公民向地方国税局举报某企业偷税行为，国税局置之不理，该公民是否有权对国税局提出行政诉讼？[3]夫妻一方死亡，死者与前妻所生子女以及死者母亲，是否可以认为婚姻登记机关为死者同第二任妻子办理婚姻登记的行为违反法定程序，侵害了他们的继承权，而提起行政诉讼？[4]购买商品房的业主认为房产管理部门给开发商颁发《商品房预售许可证》的行为违法，侵害其财产权益，他们是否可以把房产管理部门告上法庭？[5]……
上引数例，无非不计其数行政讼案之沧海一粟，然其皆有一个主题，即谁有权或有资格提起行政诉讼，进入法院大门，质问公共行政的合法性？作为扣动司法审查程序的扳机之一，此问题历来受实务与理论的关切。就法律术语而言，它经常被置于“行政诉讼原告资格”概念之下予以讨论。不过，当此一般性的设问与某些具体的案情及起诉人的诉讼请求相结合时，起诉人是否为适格原告的争议，则不可避免地产生。通过以上几件事例，大致可以观察到当前对待这一设问的两种路径：其一，在现有的关于行政诉讼原告资格的标准之中寻求答案，结论却有可能是截然相反的；[6]其二，依据现有标准得出起诉人并非适格原告之结论，但从规范的立场认为应该允许此类诉讼的进行，故而，建议引入新的规则，实现行政诉讼原告资格的尽可能放宽。[7]
其实，对行政诉讼原告资格问题，在既有规则之下进行具体的判断，以及超越现行规则寻求可能的立法变革，是两个历久存在的思路。前者着眼于实在法的理解和解释，若运用得当，自可对司法大有裨益；后者发觉法律之不足，故放眼未来、追逐更新的设计，虽暂时不能为司法所用，但有朝一日或可为民众和立法者所接受，而由理念演变为实在的规则。并且，两个路径之间隐含地存在如下假定：只有当现实提出应然之要求，即出于某些考虑应该赋予起诉人以原告资格，而实在法无论作何理解和诠释，皆不可能满足此要求时，前一路径才会走入“死胡同”，才会需要在后一路径上谋划新的发展。毕竟，若实在法尚有用武之地，何必追求新规则的制造。
然而，略加细致考察当前的讨论，却可发现，在前一路径上的探索存有不少的分岔，对原告资格判断标准究竟包括哪些以及如何解读，意见和争论丛生。在具体案件上发生的分歧，以婚姻登记案为例足以证明。而脱离具体案件的一般性讨论，也有诸多文献为证。[8]众说纷纭的局面进一步导致两个结果。一则，法官在认定起诉人是否具有原告资格时，难以求得比较一致的认识，在表面上看来，形成司法的困境。[9]二则，由前一路径向后一路径的转换，并非像给出以上假定那般容易，分岔的存在致使对前一路径是否“山穷水尽”产生不同认识。[10]
那么，司法是否真地处于无所适从或不一致的困境之中？现有规则或制度是否真地无法应对一些社会需求而需要引进新的？在我个人看来，为了对这两个问题作出一种更加成熟、更加复杂的回应，而不是简单地给出“是”或“否”的答案，仍然必须把目光聚焦于行政诉讼原告资格的判断标准之上，对目前规则所明确或暗示的标准进行慎重、详实的考究。惟其如此，方能使我们的认识在清晰的向度上更进一步。本文写作的出发点即在此。
同时，本文愿意接受以下两个假定。第一，绝大多数普遍、抽象的法律规则，在个别化地适用于具体案件或事例时，都有多种理解与解释的可能性。若规则本身含有不确定的法律概念，尤其如此。第二，在规则出现可选择的多种理解与解释时，实际上意味着适用规则之人（在本文中主要指向法官）可以进行裁量，而有些裁量的作出隐含着决定者的价值选择，对此价值选择不宜简单、草率地以正确与否进行评价，因为在需要裁量的问题上不见得存在唯一正确的答案，尽管有可能排除不正确的裁量，如超越裁量权限、不履行或拖延履行裁量权以及滥用裁量权等。[11]
正是基于这些假定，本文的动机虽与上述两个设问有关，但主题却是议论法官对行政诉讼原告资格的裁量空间与限度。因为，若能在此主题上求得一丝正面的进展，我们或可侧面地从中引申出对“司法困境”一说更为深入的认识，以及更为清楚地厘定司法无法作为、需要立法实施变革的地带。不过，现实影响法官裁量空间与限度的因素较多，法官制度、审判制度、司法行政体制、宪政结构、社会文化环境、法学研究和教学等，[12]都可能直接或间接地“规定”了司法裁量的实际空间与限度。为避免陷入无止境论证，本文拟放弃对其它相关因素的考虑，而执着于充分挖掘现有规则之意义，进而尝试打造“原告资格分析结构”，以此为基点讨论在规则逻辑上可能的司法裁量空间与限度。因此，下文将首先以建立原告资格分析结构为起步，尔后对结构中检验原告资格的四个维度逐一进行探索，最后以小结的方式回应在此提及的有关问题。
相关规则及分析结构初建
哪些是相关规则？
原告资格分析结构的打造，是本文展开论述的必备前提。但是，这一步工作既不能出于臆测和想像，也不能直接援引“他山之石”，而必须建基于我们当前拥有的规则之上。那么，与行政诉讼原告资格相关的规则包括哪些呢？
为回答此问题，有必要首先确立一个认知前提，即原告资格与受理条件是两个相互之间具有种属关系的范畴。原告资格旨在解决何人有资格提起诉讼、以及就起诉人提出的具体诉讼而言起诉人是否合格原告的问题。[13]受理条件则是起诉人为使特定法院受理起诉而必须满足的全部法定条件，起诉人具备原告资格只是其中的一个条件。[14]由此，有关原告资格的规则必须同关于其他受理条件的规则分离开来，不能出现将是否属于受案范围、是否提出明确被告和具体诉讼请求及事实根据、是否符合法定起诉期限等纳入到原告资格范畴中加以讨论的混淆现象。[15]
综观
行政诉讼法和《若干解释》，如果以“条”为计算单位的话，共有12条直接涉及原告的资格条件。其中，对原告资格给出一般性界定的有5条，而关于特定情形下如何确定原告资格的有8条（第24条既触及一般性界定也规定原告资格转移情形）。此外，
行政诉讼法第
11条虽是规定受案范围，但该条在某些方面与原告资格有所牵涉，如对“合法权益”的认识，故而也可视为相关规则。当然，这并不意味着，如果跳出
行政诉讼法和《若干解释》，就无法找到与原告资格相关的规则。因为，
行政诉讼法第
11条第2款的规定，实际上表明单行的法律、法规仍然可能是原告资格相关规则之渊源。见表一。
pic_2004518_25259_1.jpg表一：行政诉讼原告资格相关规则
注：由于本文主要围绕一般性界定展开讨论，故在表中给出与此有关的条款的具体内容。而特定情形下原告资格确定的规则，在需要论及时，将给出具体内容。
分析结构的初建
由关于原告资格的条款可知，
行政诉讼法和《若干解释》是通过两种方式来定位原告资格的：其一，概括式；其二，列举式。概括式的规定，即表中涉及一般性界定的规则，以及
行政诉讼法第
11条的部分规则。列举式的规定，除了原告资格转移条款，是由
行政诉讼法给出并由《若干解释》对“近亲属”进行界定的以外，大部分则源于《若干解释》。主要原因在于司法实践中出现了非常具体的如何确定原告资格的疑问，最高法院根据实务经验，针对这些疑问作出了较为明确的回应。这一作法至少告诉我们，在必要的时候，最高法院可以对原告资格问题进行具体的解决，并以其惯用的“立法式”解释给出列举的规定。当然，最高法院“立法式”解释的全部规则也非旦夕之间一蹴而就的，有些问题已经通过逐个答复的解释方式予以解决，[16]“立法式”解释在一定程度上只是完成一份总结工作。并且，此种逐个答复的解释方式预计在未来仍将发挥重要作用。
但是，
行政诉讼法或《若干解释》中的列举式规定，以及最高法院逐个答复的解释，都不可能完全穷尽现实，其基本上完成一个补充性的明确化功能。实际案例中提出的新型问题，并不能在已经给出的列举规则或个别答复中找到明确答案。更何况，《最高人民法院对内蒙古高院<关于内蒙古康辉国际旅行社有限责任公司诉呼和浩特市工商行政管理局履行法定职责一案的请示报告>的答复》已经例证，最高法院面对新型问题，仍然需要以有关原告资格的基本条款为依据，引申出结论。[17]因此，在打造原告资格的分析结构方面，即便列举式规则或个别答复可能有所启示，更加值得关注的，依旧是那些提供一般性界定的基本条款。
