三、调整优化代表大会和常委会组织结构，提高议事效率
就我国的立法议案审查列入制度而言，其设计依循了“效率优先”的思路，因此，国家本位的色彩再所难免。而这种效率的取得是以牺牲制度的严肃性为代价，行动迅速的全国人大常委会在安排立法事宜上显然比全国人大更具高效率，这就使得全国人大立法程序旁落，全国人大的立法功能未能实质化。显然这种高代价换取立法效率的做法不可行，应寻求一种根本化的做法使这一现象得到改观。对目前最高权力机关内部的组织结构和成员素质进行深刻的改造应该提到议事日程上来。
在议决事项日益走向复杂、专业的今天，代议制度不仅要考虑民主，而且要考虑效率。既然庞大的代表大会无法完成高效率的行动，就要对其组织结构进行相应的调整优化。
首先，组织规模的调整。对全国人大来说提高效率必定要缩小规模，降低大会召开的成本，使得经常召开会议成为可能。虽然这与人大要具有广泛代表性的代表理念相违背，但确定何种大会规模具有最广泛、最合适的代表性也是难以回答的问题。而常委会的规模相反应当扩大，因为对常委会民主性的质疑也是不绝于耳的。 在组织规模调整后要优化组成人员的年龄结构和知识结构。其次增加会期次数和时间也是扩大审议资源的可行途径，众多提案的论证、选择显然需要耗费大量的时间，否则无法保证议事质量，压缩时间来提高效率的做法并不明智。如果有了充分的时间保障，就可以开发出更多的立法资源，由于立法资源有限从而使得立法工作有强计划性的现状可以得到缓解，以全国人大常委会为一元决策中心的立法程序的现状就可以被打破，从而使全国人大的立法程序功能实质化。
四、规范立法规划编制行为，为民主立法留下空间
从前文的分析来看，立法规划的潜在影响不可忽略，因此这一“前立法过程”值得关注。而立法规划的规范主要是非制度化的，所以其影响很难作出制度上的评价，从法律规范上规范立法规划的编制行为势在必行。立法规划也有其适用的阶段，在我国法律体系逐步完善后，立法中“修法”的比例逐渐增加，立法规划的强计划性会逐步减弱，立法规划的提前投票的效应也会逐渐减弱。但立法规划的制定应当是一个不断扩大民主的过程。虽然主体多元化、客观选择是一个长期的过程，但应是立法规划编制的追求目标。这需要从以下几个方面入手：1、立法规划在制定时应该广泛的吸收意见、建议，且应当制度化，确定相应的立法项目选择标准 。2、立法规划的安排可以不必太紧凑，给立意较高的代表立法议案留出空间。除了同政府意向相同的代表立法议案可以被列入规划外，随着代表立法议案水平的提高，还要尝试将具有现实基础的代表立法议案列入规划。3、加强代表审议结果报告在决策中的权重，向大会提出的大量的代表立法议案基本上都是通过由主席团转交各专门委员会提出意见的方式处理。对于立法议案来说，这具有决定性意义。而实际上对专门委员会意见的采纳并没有达到使人满意的程度，因为这时立法议案列入与否不仅仅是考虑其专业意见，而更多的是从“控制”立法议程的角度出发。加大代表审议结果报告在决策中的权重无疑对科学立法的实现有很大助益。
第二节 事后机制
一、遵循立法规律，注重立法规划（计划）的灵活性
从前述分析中可以确知，立法中最后实现的基本上是立法规划中确定的立法项目，但立法规划的实现率不是很高。由于立法规划中确定的立法项目一般分为两类：一类是立法项目是现实急需，立法条件比较成熟，要求在本届内完成的项目；另一类立法项目是虽然有立法的需要，但涉及问题比较复杂，需要进入深入的论证，争取完成的项目。这样第二类项目中就有很大的伸缩空间，争取意味着并不是一定要完成，是非强制性标准。立法规划的制定并不要求100%的实现率，这就给立法规划的调整留下了很大的空间。“也就意味着在立法规划确定后，在执行中根据实际情况，可以作适当调整，某些项目虽然没有列入立法规划，其法律草案成熟时，也可以依法提请审议。”
立法规划作为人们对立法活动的预期安排，无论如何周密部署和综合平衡，都不可能对未来的所有变动因素都考虑周全。它本身的科学性、可行性还有待于实践的验证，因此，如果在实施过程中，发现立法规划脱离实际，或者实际情况有了重大变化，或者规划本身有其它不完善的地方，就需要适时地调整规划目标和具体部署。当然，调整立法规划的目的，不是单纯的为了完成规划，而是使立法活动更有效的进行。而调整的这一过程同时也为规划外立法项目进入规划提供了可能性。
二、强化人大立法主导地位，发挥审议对法律草案的矫正功能
国家机关立法议案主导立法格局的现状有其现实性基础，代表立法议案发挥实质作用的过程还很漫长。从立法的整体上来讲，如果立法的最初动议绝大程度上为国家机关所左右的话，在立法议案列入立法议程后，立法机关在审议阶段发挥其“政策形成能力”，以审议阶段的民意基础补充提案阶段民意基础的不足是事后矫正功能的发挥。
我国立法议案格局的形成很大程度上带有其必然性，这和我国人民代表大会制的宪政体制紧密相关。在我国，人大是权力机关，由它产生同级政府，而政府则向产生它的同级人大负责。政府同人大紧密配合，完成立法工作，政府立法议案在全国人大及其常委会的立法中占主导地位存在合理性解释，这一点无可厚非。因此，笔者认为，从绝对值的差距上认定这种立法议案格局的不合理性不能够充分的说明这一现状存在的问题。然而代表立法议案的确存在事实上的不足，且这种不足需要制度上的改进及较长的实践才能逐渐消除。但是在这种立法议案格局暂时不法得到较大改观的时候，充分发挥立法机关审议过程中的“矫正”功能，则是弥补立法议案格局缺陷的次优选择。这里借用布朗德尔所提倡的粘滞性（viscosity）理论来说明这一问题，所谓粘滞性是指议会在实际决策中能否发挥影响，即议会在讨论议案时能否否决和修改议案，以及花费多长时间和在多大程度上听取议员的意见。 易言之，立法机关修正行政机关立法议案的能力如何关系到立法权能否充分行使，行政机关立法议案的民主性缺陷能否得到事后的弥补。
一个国家立法议案格局的形成无不与其宪政体制密切相关，在严格实行三权分立的总统制国家，行政机关是没有立法提案权的，因为它们的立法权完全属于立法机关，政府要提出立法议案必须通过立法机关成员代为完成。如美国即属此类国家，这类国家的立法权观念认为立法是人民代表的事，由立法机关制定法律而后交由行政机关执行。立法提案权作为立法权的一部分，由议员享有，行政机关不得问鼎，以免干扰立法权的行使。而在内阁制国家，施政是行政机关的职责，为使法律便于执行和制定得切实可行，行政机关应有权参与立法。许多国家的
宪法都确认行政机关享有立法提案权。在其它一些非内阁制国家，行政机关亦拥有立法提案权。据统计，在世界83个国家中，有69个国家的行政机关有立法提案权。据对69个国家行政机关所提立法议案在全部立法议案中的百分比的统计，有55个国家行政机关提出的立法议案率在百分之五十以上。
69个国家行政机关向议会提出法案的百分比统计
法案的百分比 国家
90——100 33
80——89 9
70——79 2
60——69 6
50——59 5
40——49 1
30——39 3
20——29 3
10——19 3
1——10 3
0 1
总计 69
政府或政府首脑提出的法律草案，在许多国家的立法实践中起着重大的作用，这主要体现在其立法议案提出量和通过量的绝对值上。有些国家的
宪法明文规定，政府提出的法律草案在议会的讨论中占优先地位。 从理论上讲，提案权主体所提出的法案，应在同一标准下受到讨论和表决。但在实践中，往往是政府的提案受到较多的重视，故而政府案的通过率在多数国家普遍较高。一般认为，这种现象是行政权扩张的结果之一，如果不适当的加以限制，有可能危害立法权的存在及其价值，因此，应采取必要措施适当遏制行政权对立法权的扩张的势头，保障非政府法案在讨论和表决中受到应有的重视。
在我国，人大在立法中的作用，从被动角色转变为起主导作用。20世纪80年代立法主动权掌握在政府手中，人大被动接受议案，积极审议，保证顺利通过。80年代末90年代初，人大在立法中的角色逐渐转变，逐步发挥主导作用。这主要表现在1、重要的、综合的法律草案由全国人大常委会工作机构或专门委员会自行起草。2、委员长会议加强了对法律案的协调。3、加强对法律案的实质性审查。人大在立法中逐渐找回了自主的“感觉”。
当然，这种事后的弥补作用是有限的，也是难以用量化的方式来说明。但至少这是在目前的制度空间内可行的一种选择。
附表1
十届全国人大常委会立法规划（共76件）
第一类：本届内审议的法律草案（59件）
法律名称 提请审议机关或起草单位
一、宪法及相关法类（10件）
宪法修正案
紧急状态法 国务院
军事法院组织法 中央军委
军事检察院组织法 中央军委
选举法（修订） 全国人大常委会法工委
地方组织法（修订） 全国人大常委会法工委
人民法院组织法（修订） 最高人民法院
人民检察院组织法（修订） 最高人民检察院
城市居民委员会组织法（修订） 国务院
全国人大常委会议事规则（修订） 全国人大常委会办公厅
二、民法商法类（10件）
民法———物权法 全国人大常委会法工委
民法———侵权责任法 全国人大常委会法工委
民法———涉外民事关系的法律适用法 全国人大常委会法工委
商事登记法 国务院
企业破产法 全国人大财经委
证券投资基金法（已通过） 全国人大财经委
公司法（修订） 国务院
合伙企业法（修订） 全国人大财经委
商业银行法（修订） 国务院
证券法（修订） 全国人大财经委
三、行政法类（16件）
行政许可法（已通过） 国务院
行政收费法 国务院
行政强制法 全国人大常委会法工委
国防动员法 国务院、中央军委
公务员法 国务院
居民身份证法（已通过） 国务院
