专题七： 税收征管法律制度（之一）——税收征管法》中的几个重要问题
刘剑文
【全文】
专题七 税收征管法律制度（之一）
一、《税收征管法》中的几个重要问题
《
中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称
《税收征管法》）是税务机关进行税务征收管理的法律依据，我国现行的
《税收征管法》颁布于1992年9月，1995年又对其个别条文进行了修改。[1]这部法律对于保障纳税人的合法权益，促进税收征管的科学规范，曾经起到了并正在起着积极的作用。但从市场经济发展的要求来看，随着我国企业制度、财税金融制度改革的深入进行，现实中的税收征管面临着巨大挑战：税源管理混乱、税收流失严重、税务执法随意而又缺乏力度、对税款征收有关部门不予配合等。这些问题的出现固然有着多方面的原因，但
《税收征管法》中某些地方的不完善无疑是其中的重要因素。在此，笔者拟从以下3个方面谈一些看法。
（一） 关于纳税人权利问题[2]
（二）关于税务登记问题
税务登记是税务机关对纳税人的开业、变动、歇业以及生产经营范围实行法定登记的制度。它是税收征管的第一个环节，也是纳税人整个纳税活动的开始。建立税务登记制度，便于税务机关了解纳税人的基本情况，掌握税源信息，强化征管工作，防止漏管漏征。从这个目的来看，所有有纳税义务的单位和个人都应纳入税务登记的范畴。事实上，这也是很多国家和地区的共同做法。相比之下，我国在税务登记方面，无论是法律条文的表述还是实际情况，都存在较大的漏洞，亟需规范。
1．税务登记制度应约束所有的纳税人和扣缴义务人
现行
《税收征管法》关于税务登记的条文规定于第二章第一节，共3条。其中，第9条规定：企业，企业在外地设立的分支机构和从事生产、经营的场所，个体工商户和从事生产、经营的事业单位（以下统称从事生产、经营的纳税人）自领取营业执照之日起30日内，持有关证件，向税务机关申报办理税务登记。[3]税务机关审核后发给税务登记证件。从条文表述来看，我国法律将应办理税务登记的主体界定为领取营业执照，从事生产、经营的纳税人，而不是全部纳税人。第9条第2款规定：前款规定以外的纳税人办理税务登记的范围和办法，由国务院规定。[4]这就把纳税人分为了两类：直接受
《税收征管法》约束的，应向税务机关申报办理税务登记的纳税人；原则上也应该办理税务登记但
《税收征管法》没有具体规定的纳税人。之所以作这样的区分，从当时的立法意图看，是因为在我国从事生产、经营并经工商行政管理部门核发营业执照的纳税人，是我国主要的纳税主体，而除此之外的纳税人较多的是临时取得收入或发生应税行为，不具有经常性的纳税义务，因此将这部分人的税务登记事宜授权给国务院另行规定。同时这样也能与工商行政管理机关的工商登记制度统一起来，便于两个部门的协调配合。在制度设计中作这样的考虑并非全无道理，但由于制度本身的构建很不严密，加之其他相关制度的缺失，使得第9条的规定在实施中造成了与立法者意图相去甚远的结果。
