法治与全国人大及其常委会的立法
周旺生
【关键词】法治国家建设 立法成就 立法原则
宪法性法律 民商经济立法
【全文】
法治与全国人大及其常委会的立法
周 旺 生
1.从法制建设到法治国家建设
20世纪最后20年间，中国的国家生活和社会生活方面，颇为显著的成就之一，是终于开始注重法制建设，并且由注重法制建设逐步发展为也开始注重法治国家建设。尽管法制现代化的任务仍然还很繁重，法治国家建设的路途仍然相当遥远，但这期间所获取的这一重大成就，在中华人民共和国建国以来的半个多世纪中，在中国近现代以来的整个历史发展历程中，是未曾有过先例的。
经历了那场为时长达10年的历史性挫折亦即“文化大革命”之后，中国人终于痛定思痛，总结经验和教训。
基本的经验和教训在于：以往的悲剧之所以能给国家和人民带来巨大灾难，除却经济、政治、思想和历史的根源之外，还在于中国人的国家生活和社会生活中，人治占据着绝对统治地位，差不多所有重大决策，都主要是基于人治的思路和方式产生和发挥作用的；与此同时，法律、法制和法治则几近完全弃于一旁。在失却法律、法制和法治的情形之下，必然是制度、秩序和权利都荡然无存，必然是一派肃杀昏暗的气氛，也必然会导致国家和社会远离当代世界文明的主流，使人民由此不能不蒙受苦难的命运。历史的创伤既然与人治当道而法制和法治被弃之不用直接相关，那么医治这创伤自然就需要丢弃人治而张扬法制和法治，就需要迅速建立一整套法律制度，并且以法为治使法制建设和法治国家建设成为国家生活和社会生活的重要内容。
对于这一历史经验和教训，执政党和它所领导的政权，在“文化大革命”结束不久，就有了初步领悟和总结。先是1978年底召开了著名的共产党十一届三中全会，明确提出必须加强社会主义法制。继而在1979年恢复了事实上中断多年的最高国家权力机关的活动，在这一年的7月召开的五届全国人大二次会议，一举通过7个法律，正式揭开了新的历史时期以立法为前提和基础的法制建设序幕。从那时起，中国立法和法制就进入了一个可以长期而稳定发展的历史新阶段、新环境。经过20年的进步性转变，到了1997年，共产党第十五次全国代表大会，明确提出了“健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”的战略目标。这样，由注重法制建设逐步发展为也注重法治国家建设的历史过程，在中国跨越世纪的历史时刻，终于开始展开。
20多年来中国法制和法治的发展，是经历了一个由初始阶段、本能阶段向比较自觉阶段转变的过程的。开始的时候，人们所注意和实践的，主要是加强法制建设。这一点，在共产党十一届三中全会公报中有经典性表述：为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。从现在起，应当把立法工作摆到全国人大及其常委会的重要议程上来。检察机关和司法机关要保持应有的独立性；要忠于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相；要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权。[1] 当时学术界虽然也有人主张加强法治，但此类声音未能成为主流。在经历了一场旷时许久的没有法律秩序、没有法律权利的历史浩劫之后，人们拨乱反正所急需要做的，从本能上说，首先就是要建设一套比较完整的法律制度，这套法律制度是由一个一个法律、法规组合而成的，是看得见摸得着的实实在在的法律制度，藉助这套法律制度，来形成稳定可靠的社会秩序，进而获取生存所需要的基本的制度环境。至于法治国家建设，看来只有容待日后国家生活和社会生活的逐步发展，人们的法治意识逐步达到自觉的时候，才可能水到渠成地提上日程。
按照三中全会公报对法制建设的经典表述，法制建设的目的是为了保障人民民主。延展开去，也自然为了避免使老一代革命家进牛棚。法制建设的主要任务或内容，则是那个著名的十六字方针：“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。”这样的法制建设的目的和任务，是直接从“文革”的经验教训中总结提炼出来的，在当时对回应历史环境的需求必要的、是富有成效的，因而其历史功绩是显豁的。三中全会所确立的法制建设的方针，“比党的八大关于法制、立法的决议要全面、深入得多，它表明了执政党决策机关在民主、法制、立法问题上的认识比先前大大提高一步。”[2] 但是，法制建设的这种目的和任务，是远不能适应建设现代化强国对于法律制度的需求的。“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制”，这种法制建设的目的容易使人误以为加强社会主义法制的目的仅仅是为了保障人民民主而不包括别的。实际上，法制建设对于经济、政治、文化，对于现代国家生活的各个基本方面，都是必要的和重要的。法制建设的主要任务或内容，也的确包括“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，就是说包括立法、执法、司法、守法这样一些基本方面。但是，在这十六字诀中，没有良法的含义，没有反映出法律制度建设的价值追求。仅仅凭借这十六字诀，是不足以应对建设现代国家生活和社会生活的制度需要的。
随着时间的推移，以经济体制改革为中心的整个国家生活和社会生活逐渐表现出不仅需要适宜的法律制度建设，还需要以法为治的法治建设，需要有系统的法治环境，直到需要有一个法治国家。与此同时，随着对于法制和法治的认识走向深化，随着法的观念的进化，人们愈来愈不满意于仅仅讲法制而不讲法治的现状，无论是学术界，法律实务界，还是执政党，对于法治和法治建设都日渐予以重视。于是，先是由法学界予以倡导，继而由执政党予以决策，法治国家建设终于作为中国这个泱泱大国的治国方略而正式提上国家的现代化建设日程。
1985年11月，中共中央和国务院在转发中央宣传部和司法部的“一五”普法规划的批复中指出，要创造依法治国的气氛。1989年9月26日，江泽民总书记在中外记者招待会上指出：“我们绝不能以党代政，也绝不能以党代法。这也是新闻界讲的究竟是人治还是法治的问题，我想我们一定要遵循法治的方针。”1990年12月，中共中央在批复中宣部和司法部的“二五”普法规划中进一步指出，要推进依法治国的进程。1996年3月李鹏总理在八届全国人大四次会议所作的《
关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要的报告》中指出：“加强法制建设，依法治国，建设社会主义法制国家，是实现国家长治久安的重要保证。”八届全国人大四次会议，把依法治国，建设社会主义法制国家，明确载入《
国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。到了1997年9月，在中共第十五次代表大会上，江泽民总书记在《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》的政治报告中，进一步提出和确立了依法治国的方略。报告明确指出：“我国经济体制改革的深入和社会主义现代化建设跨越世纪的发展，要求我们在坚持四项基本原则的前提下，继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。”报告还指出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的主要标志，是国家长治久安的重要保障。”江泽民总书记的讲话，表明执政党在治理国家方略上的重大变革，也表明执政党领导方式和执政方式的进一步完善。[3]
执政党、政府和最高国家权力机关关于法治的认识和决策的发展过程，表明经过20年的进步性的转变，中国最高决策层在治国方略方面完成了由注重法制建设逐步发展为也注重法治国家建设的变革。这一变革的成果，在1999年3 月由九届全国人大二次会议根据中共中央关于修改
宪法的建设而载入
宪法。这次全国人大会议所通过的
宪法修正案第
十三条俨然规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”这样，依法治国就不仅是治国方略，而且也成为载入根本大法的国家制度。这标志着中国的现代化建设翻开了新的一页。
当然，实现由法制建设到法治国家建设的转变，意味着法律制度在国家生活和社会生活中占据着更为重要的地位，将具有更大的权威和应当发挥更大的作用，而不是说因此就不讲法制而只注重法治。如果有人以为，实现由法制建设到法治国家建设的转变，就是以法治建设代替法制建设，就只剩下法治而可以不讲法制，这便是严重的误解。
法制与法治是既相区别又相关联的两个概念、两种现象。就两者的区别而言，法制既指一国法律制度，也可以指严格依法办事的一种方式和制度。而法治则主要指执政者严格依法治理国家。当法制作为法律制度简称时，主要属于制度范畴，指一个国家或地区的实体性的法律制度；而法治主要是一种治国的理论、原则和方法，相对人治存在，一国执政者看重法律制度的作用，以法为治，即为通常所说的法治。法制既强调国家机关和公职人员必须严格执行和遵守法律，也强调每个公民守法；而法治强调的主要是一切国家机关和公职人员必须严格执法和守法；而法治强调的主要是一切国家机关和公职人员必须严格执法和守法，依法办事。任何国家都有自己的法律制度，但并不是每个国家都以法治国、都有法治。另一方面，就法制与法治的关联而言，不仅当法制意指依法进行国家管理时与法治含义相当，当法制意指一国法律制度简称时，与法治也有密切联系。因为一国法律制度的健全需要有法治理论指导，执政者没有法治观念，不重视法律制度在治国中的作用，不重视对法律制度的执行和遵守，就不可能真正加强法制。同时，法治这种治国的理论、原则和方法的实现，又需要以健全法制为条件，没有健全的法律制度，就不可能有真正的法治。
2．立法驰入快车道——改革开放以来立法的主要成就
法制建设和法治国家建设成为国家生活和社会生活的重大主题，这一情形必然地意味着立法将面临着一个较快的甚至是迅速的发展，因为无论是从结构的意义上还是从功能的意义上说，法制和法治的前提和基础性环节便是立法。另一方面，全国人大及其常委会既是中国的最高国家权力机关及其常设机关，又是中国的最高立法机关，享有国家立法权是全国人大及其常委会的最主要也是最重要的职权之一，为这个泱泱大国制定法律，是全国人大及其常委会的最重要的职能之一。而且还有更深刻的一个原因，那就是，20多年前，“中国一方面是处于世界已在整体上跨入现代社会的历史大环境之下的一个大国，另一方面又是在许多方面还带有前现代社会历史印记的落后国家，并且恰好又蒙受了长达十年的历史厄运而大病初愈。这样一种国家和国情，在当时世界上是仅见的。这种国家和国情亟需包括法制建设在内的进步或变化是不消论说的。并且，亟待改变落后面貌而臻于强境才不至于远离世界文明进程轨道的压力和动力，迅速进步的外部世界的压力和动力，都不能允许中国在法制建设方面，选取凭借民间缓慢的制度积累的路径而走向法制现代化，而需要中国选取，也迫使中国不得不选取政府推进型的亦即主动进取型的法制建设道路。而政府推进型的法制建设道路，又恰好同中国自古以来所形成的成文法传统在形式上、路径上不谋而合。于是，立法的责任或任务，立法的地位和作用，在这一时期就历史地凸现出来。”[4]
