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德国联邦议会监督政府的机制

  第一,由于议会组成上政府多数党与反对党的对立的决定性因素,很自然地议会监督权在绝大多数情况下是供反对党使用的。反对党总是在不断地努力对政府进行公开的、直接的和尽可能致命的攻击,以期达到使政府垮台的目标。但是,这并不等于说执政党对本党无任何监督义务或意愿。议会多数党一方面尽可能在公开批评开始之前对政府进行秘密监督(Verborgene Kontrolle),及时在内部调查方略和统一口径,从而防止对其权力地位的可能伤害;另一方面,在批评公开化时,运用其多数的优势和规则的力量使对政府的有关批评尽可能不产生实际效果。***参见Uwe Thysen.Amerikanischer Kongreβ-Deutscher Bundestag.1988,S65**。
 
  第二,如在法律执行、国防、财政和外交等领域的议会监督中所表现出来的那样,监督与合作并行。从一个角度来看,这样做实际上打乱或削弱了议会对政府行为和决策过程的宏观控制,而保持宏观正是有效监督的前提条件。但是,从相反的观点出发,如果让议会像在19世纪那样自己作出各种决策,或议会真地顽固保持宏观角色的话,那么就会因为议会不可能事事躬亲和政府行为的既成事实而使议会监督毫无实效可言。故而,某种形式的“联合政府”(Mitregierung)就是必然的不情选择,或者是大家都同意的选择——毕竟议会各政党都要在宪法下活动,无论执行还是监督,其目的都是为了维护资本主义的“自由民主基本秩序”。
 
  第三,联邦议院有限的职权阻碍它在更广泛的领域里对政府实行一般监督,精确地说,它只有权进行基本法规定了的“抽样监督”。所以,政府活动能不能仅由议会监督,监督的广泛性要从政府须受到“大众监督”(bloβe Kontrolle)即新闻媒介、利益集团、政党委员会和专家调查组织等的监督与调查中获得。这些机构或组织在监督问题上所扮演的角色就是在选举上实施最终制裁,而这种制裁必然地、无疑地要在联邦议院的议会制裁上得到反射。
 
  从德国议会监督政府的机制的总体上来看,它的设计原则和运作手段及目的都不是为了权力的对抗,而毋宁说是为了权力的合作。我国许多学者在设计我国的监督制度时,其注意力多集中于仅仅为了防止权力的滥用,将监督机关视作只是挥舞着达摩克利斯宝剑的武士,这或许是较多地借鉴美国经验而较少研究西欧议会制国家经验的结果。应当指出,权力之间的监督、特别是人民代表大会对政府的监督,与经检、监督、检察院的监督相比较,在根本目的上是完全不同的,因而手段、方法和结果也不尽一致。后者的监督就是为了找到违法乱纪的行为,是止患于已然;而立法对行政的监督主要是找到不合理,是为了政府能更有效地工作、更能反映和满足人民的需求和愿望,是防患于未然,它不要求“疾恶如仇”,相反却要求心平气和。笔者认为,尽管我们没有那种两党制的因素,但立法与行政之间的关系是存在的,对德国议会监督政府的考查,能够使我们不仅能从防止权力滥用的角度来设计监督权,而且可以从另一方面即“角色对抗”的角度来理解监督的含义,从而在我国建立起较全面的监督机制。


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