国务院立法权限若干疑难问题探讨
刘春华
【全文】
一、国务院立法权限若干疑难问题(一)国务院制定行政法规的立法权限
根据
宪法和
国务院组织法的规定，国务院享有制定行政法规的立法权。
宪法规定，国务院“根据
宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。”这一规定表明，国务院制定行政法规的立法权是有限制的，必须根据
宪法和法律。为讨论的方便，本文权且将
宪法对国务院制定行政法规的这一限制称为“根据原则”。
1. 对“根据原则”的不同理解
对“根据原则”的确切含义，目前无论是学术界还是立法实际工作机构的同志，都还没有形成完全一致的认识。就迄今为止有关人士的论述看，关于“根据原则”，至少有以下几种不同的理解：
(1)“依据说”参见许安标：《关于中央与地方立法权限的划分》，《中国法学》1996年3期，第42页。。此种观点认为，所谓根据
宪法和法律，是指国务院制定行政法规必须根据
宪法和法律的具体规定。即凡属中央的立法权限，必须先由全国人大或其常委会制定法律，国务院行政法规只能在法律已作规定的前提下，根据法律的规定作进一步的具体规定。“在国家的法律对某些方面未作规定予以调整的情况下，国务院无权制定这方面的行政法规”孙琬钟主编：《立法学教程》，中国法制出版社，1990年7月第1版，第90页。。
“依据说”的观点是经不起推敲的。因为，第一，
宪法没有具体规定国务院可以就哪些具体事项制定行政法规。把根据
宪法和法律限制解释为根据
宪法和法律的具体规定，不符合
宪法的精神。第二，从社会实践对立法的要求看，由于社会生活的实践是不断向前发展的，新生事物总在不断地出现，需要国家制定法律或者行政法规、政策加以规范、引导，以保护和促进其健康发展。在很多情况下，由于一下子制定法律的条件不成熟，就需要先制定行政法规对其加以调整和规范，通过实践检验，对行政法规加以补充和完善，再上升为法律。从现行
宪法公布施行以来我国的立法实践看，许多法律其前身都是行政法规。是在首先制定行政法规的基础上，通过实践检验，对行政法规进行修改、完善，经过法定程序上升为法律的。
