奥运债券与财政联邦化
王怡
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据北京市官员透露，发行“奥运特种债券”的计划最近已被国务院否决。北京申奥时曾许诺投资3000亿进行市政和环境建设，但目前市财政每年的财政支出仅400亿左右，并保持着60亿以上的赤字。不久前，北京市长刘淇提出要在政府出资的前提下，大胆探索市场筹资的新渠道，其中由北京市发行奥运市政债券”，就成为被各方面赋以极高期望的一项方案。
表面看，是因为1994年
预算法中明确了“地方政府不得发行地方政府债券”的原则。于是打破既有法律限制，确立地方的发债权成为一种迫切的呼声。然而问题并非在于“地方政府不得发行地方政府债券”这一条文是否可改，而且
预算法也明确规定这一原则在“国务院另有规定”的时候可以例外。同时“发债权”这个名目也并不构成地方政府一项单独的权力。因为地方不得发行地方债券这一法律限制，是我国现有混合单一制政体下地方政府的法律地位所决定的必然结果。
经济学家阿尔钦指出，一个民主社会的政府产权，类似于股东分散的公司产权，由此可以产生出接近于私有财产下资源优化的结果。90年代以来，我们在企业中推行产权改革，通过厘清产权、建设现代公司制度及其法人治理结构，从而增强了各种资源在企业间的优化。如果我们以现代公司的角度来看待政府的经济行为（比如发行政府债券），就会发现，政府产权的模糊性，亦和企业产权的模糊一样，会极大的影响政府职能的积极发挥和公共资源的配置。
我们知道一个分公司即便实行独立的核算，也是不可能发行债券的，因为它没有独立的法人财产权，即没有偿债的能力。这个能力指的是法律上的法人资格，即一个独立的财产权主体的地位。而与事实上的资金占有无关。那么如果地方政府发行地方债券，它有没有偿债的能力呢？这就要看它在法律上是否一个独立的财产权主体。
1994年我国开始实现中央与地方的分税制。有人将这一变化称为财政的联邦化。但法律对分税制的解释是“在划分中央与地方事权的基础上，确定中央与地方财政支出范围”的一种财政管理体制。换言之，地方政府对税收拥有的只是一种管理权和使用权（并在上解和返还等补充制度下受到重大限制），而非独立的财产权。这是威权体制下中央与地方权力划分的一个特征，即只从管理权限的分工出发，而避口不谈财产权的确立。这种体制下地方与中央之间绝不可能发生真正意义上的交易，并通过交易去推动公共选择。
所以地方就只能将这个收入用于预算支出，而不可能以地方税收为担保从而发行地方政府债券。因为产权在中央政府，担保必须得到中央政府的许可。而中央政府一旦许可，事实上就负有连带责任。以申奥为例，每一个申办城市都必须提交财政预算方案，如果没有中央政府的承诺，这个预算方案当初根本不可能得到奥委会的认可。因为单一制下的地方政府并没有国际上的主体资格。这也是中央政府在审批债券发行上态度谨慎的部分原因。因为一切公共资源的财产权主体的身份，就意味着一切公共债务的最终责任人的重负。
