如果就此做较为深入的分析，则可以说，在严格的意义上，国家也不能作为利益主体。在国家与社会相脱离并凌驾于社会之上的状态，确存在着国家的特殊利益，而专制君主的个人欲望又常常成为这一特殊利益的具体表现和直接形式。国家存在特殊的利益是一种特别情形，只具有作为历史发展过程的合理性，因此，否定国家作为利益主体，是历史的必然。在社会得以制约国家而使国家日益回归社会的状态，作为人造组织的国家仅仅具有工具合理性，仅仅是与公共权力的行使相联系而服务于公共权力所有者(主权者)。《人权宣言》称：一切政治结合的目的都在于保护自然的、不可消灭的人权。本文赞同这样的国家观：“一种通过公共权力联结起来的，以维护公共利益和处理公共事务为目的的综合组织体。”***王振海：《论国家功能》，《东岳论丛》1995年第六期。**“在社会主义国家——国家共同体则是人民整体利益的实现形式和获取自由、公正、安全、秩序的保障”***马长山：《从市民社会出发对法的本质的再认识》，《法学研究》1995年第一期。**，没有也不应该有所谓的“国家利益”。“国家利益”只有在作为社会共同体的公共利益的法律形式的意义上才是可以成立的——《路德维希·费尔巴哈和德国古典哲学的终结》中有一段话：“市民社会的一切要求也一定要通过国家的意志，才能以法律形式取得普遍效力。”***《马恩选集》第四卷，人民出版社1995年版，第251页。中国
宪法第
七条确认：国有经济，即社会主义全民所有制经济；第
九条指明：自然资源的国家所有即全民所有。这为本文的观点提供了
宪法根据。**这就如同国家权力是作为公共权力的一种行使形态。国家不能作为利益主体的判断显然较为深刻地回答了何以职权主体不得为利益主体：在职权主体的“综合体”并不存在独立利益的情形下，作为“综合体”的部分的职权主体又何来独立利益?***在私法领域，职权主体被赋予了法人资格。然而，这并不意味着职权主体拥有自身的独立利益：“公法人是指以公共利益为目的，即以提高政府效能、满足公众需要和改善公共福利为目的而设立的法人”，公法人的“划分标准的实质内容是一致的，归根到底还是社会利益和公共利益的问题。”江平主编：《法人制度论》，中国政法大学出版社1994年版，第41-42页。**
上述讨论包含了国家、国家权力以及作为国家权力具体化的职权以公共利益为指向的结论，这同样是由权力的工具性所决定的。就个体利益而论，可以区分为二种情形：普遍性的个体利益和个别化的个体利益。公共利益首先是与普遍性的个体利益相关，是普遍性的个体利益的集合：某种“个人利益具有社会普遍性，因而，这就成为社会公共利益而不仅仅是个人利益”；***孙笑侠：《法的现象与观念》，群众出版社1995年版，第70页。**学者认为，确定公共利益的方法之一是“寻找普遍而又连续不断地为人们共同分享的利益。根据它的特点，我们将其称之为公共利益”。***(美)詹姆斯·E·安德森：《公共决策》，唐亮译，华夏出版社1990年版，第224页。**个别化的个体利益则会被认为是纯粹私人的而与公共利益无涉，法律对个别化的个体利益并不加以保护。法律通过法定权利这一形式对普遍性的个体利益加以确认与保护，并由此对相应的公共利益加以确认与保护。换言之，当公共利益作为普遍性的个体利益的集合时，公共利益与个体利益在外在形式上是合一的，或者说，前者是直接地表现为后者的。因此，在平等原则下，公民权利具有公共利益与个体利益的双重属性。***公共利益与个体利益的这一关系，成为反对公共利益抽象论的首要的和主要的根据，也指明了仅仅将公民权利与个体利益相对应的错误。**
个体的单独存在和由个体集合成共同体是人类的二种有机联系的存在方式。一方面，“人作为对象化活动主体，是以个体方式相对独立地存在着”；另一方面，“社会作为许多个人的相互合作，是人的广泛的、持久的对象活动所必须借以实现的方式。”***万斌、薛广洲：《民主哲学》，浙江人民出版社1995年版，第15页。**共同体的独立存在相应形成了共同体的独立利益，即公共安全与秩序。这是公共利益的另一方面。法律通过法定义务而确认并保护公共安全与秩序。具体而言则有二种形态。一是公民的消极义务，以此避免个体利益之间、个体利益与公共利益之间的冲突而导致社会生活的无序。禁止权利滥用是公民消极义务的最为抽象与典型的表现。二是公民的积极义务，即以个体成员的行为如服兵役、承担赋税等而实现公共利益。这是公共利益在更大强度上对一些个体利益形成抑制。公共安全与秩序并不直接表现为个体利益，但包含了个体利益于其中，应当说是个体利益的间接形态。
公共利益是上述二方面的统一，缺一不可。如果仅仅将公共利益等同于公共安全与秩序，则极易以此为名而行损害个体利益之实，最终使公共利益归于虚幻。公共利益也并非个体利益的简单合成，二者之间有着复杂的关系，又具有内在的一致性。公共利益与个体利益的有机统一构成社会生活中整体秩序与个体自由的均衡，从而正义以实现、理性得以外化。因此，职权指向公共利益，在最终的意义上指向社会生活的整体秩序与个体自由，指向正义与理性。
具体地分析立法权、行政权、司法权的利益指向仍然是必要的。立法权一方面在
宪法的基础上对利益做派生性分配，这是对个体利益与公共利益及二者的协调做更为详尽的制度安排；另一方面是对重大公共事务做出决定，即决定资源增益。通观各国宪法关于代议机关职权的规定正可以发现其设置是指向了公共利益与个体利益的确认以及为利益实现而制定公共政策。就行政权而言，行政法学认为：“社会需要行政权主动地发挥其维护秩序、保护相对一方权利、增进公共利益和福利的积极作用”；***罗豪才、沈岿：《平衡论：对现代行政法的本质思考》，《中外法学》1996年第四期。亚当·斯密关于政府职能的阐述在今天看来仍然是有意义的：保护社会，使其不受其他社会的侵犯；尽可能保护社会上各个人，使之不受社会上任何其他人的侵害和迫害；建设并维持某些公共事业及其设施。《国富论》下册，第25页。**行政权的扩张正与其利益指向相关：“现代化是一个理性化作用于人类思想和行为的多种变化过程，它导致了人与自然关系的复杂化、人与人关系的复杂化，其具体表现为新型社会关系和社会事务的剧增。而理性化在客观上要求这些社会关系和社会事务应得到有序安排”，这导致了行政权的扩张。***季涛：《行政权的扩张与控制》，《中国法学》1997年第二期。**最后，纠纷的解决结果中不应当包含有解决者个人的利益这一公理性认识表明的正是司法权的公共利益指向。
权限与权能的统一
职权有着复杂的结构，是各具体要素的总和。职权的各具体要素分别归属于二个方面：权限与职能。学者们在阐述职权的时候，或侧重于权限要素，或侧重于权能要素，均未能把握到职权乃是权限要素与权能要素的逻辑统一。
