宪法应该并且在事实上包含了对利益分配的保障。保障依赖于公共权力的存在与运行。政治学对公共权力与利益的关系如是说：“权力主体的成员为了实现自己利益而凝结成为特定的强制性力量，通过这种力量，他们一方面维护自己利益赖以形成的经济关系和社会关系，进而维护自己的利益要求。另一方面，他们获取特定的社会资源，来直接满足自己的利益要求。”***王浦劬主编：《政治学基础》，北京大学出版社1995年版，第99页。**社会共同体通过
宪法产生出一种人造组织即国家机构，在整体上赋予国家机构以公共权力行使权，这就是国家权力。由此形成了公共权力所有权与行使权的分离，以及公共权力行使权的功能性分解与结构性分离。***参见童之伟：《国家权力分解定律的假设与求证》，《法学》1995年第四期。**本文认为，在宪政的背景下，国家权力一词只能在公共权力行使权的意义上加以理解，这有助于表明国家权力的非本源性——它派生于公共权力而服务于公共利益。对国家权力的功能分解与结构分离使国家权力不仅作为整体存在，而且被具体化了。这种被具体化的、固定地与国家机构相联结的公共权力行使权，即为职权。上述保障机制正是经由作为公权力机构的国家机构及其职权而运行的：只要在
宪法常识的层面就可以看出，国家机构被分解为立法机关、行政机关、司法机关以及国家权力被具体化为立法权、行政权、司法权与上文所阐述的实现利益分配的三方面保障机制有着对应关系而极相吻合。因此，职权是作为利益分配的保障手段而存在的，这与学理上认定的公共权力的工具属性相一致。普遍存在于宪政制度中的国家权力制约机制是职权的工具性的外在表现。
需要进一步指出，作为利益分配的保障手段，职权的功能总是具体的，或为派生性分配的功能，或为资源增益的功能，或为解决冲突的功能。尽管在现代政治中一国家机关可能具有不止一种功能，但在一项具体职权上的功能总是单一的。保障功能的总和是由职权的总和即国家权力担负的而不可能由一项具体的职权担负。功能的具体性是职权作为国家权力的具体化的表现之一。
宪法始终以公民权利的确认和国家机构的组织为二大基本的和主要的内容的根据即在于
宪法应该对社会的基本利益加以分配并提供相应保障(
关于宪法自身的制度设计是
宪法日益增加着的内容，这同样与“提供相应保障”相关)。这也是职权产生与存在的逻辑根据与合理性说明。就此而言，职权是国家权力的法律形式；并且，在法治原则下，国家权力必须采取相应的法律形式。
利益指向：个体自由与整体秩序
职权不得以其主体为利益指向，这或许已成为政治与法律上的常识了。但是，有二个存在递进关系的问题是需要详加讨论的：职权主体为何不得为利益主体?何为职权的利益指向?
对第一个问题的简要回答是：职权基于保障利益分配而产生、存在和运行，职权的手段性决定了并不以职权主体为利益指向。职权主体不能作为利益主体还在于职权的公共性。如果把权力作为资源看待，那么职权属于公共资源而非职权主体的私有资源。谋求私利只能凭借私有资源，如果以作为公共资源的职权谋求职权主体的私利，那无疑是将公共权力私有化。这应为宪政制度所不容。
如果就此做较为深入的分析，则可以说，在严格的意义上，国家也不能作为利益主体。在国家与社会相脱离并凌驾于社会之上的状态，确实存在着国家的特殊利益，而专制君主的个人欲望又常常成为这一特殊利益的具体表现和直接形式。国家存在特殊的利益是一种特别情形，只具有作为历史发展过程的合理性，因此，否定国家作为利益主体，是历史的必然。在社会得以制约国家而使国家日益回归社会的状态，作为人造组织的国家仅仅具有工具合理性，仅仅是与公共权力的行使相联系而服务于公共权力所有者(主权者)。《人权宣言》称：一切政治结合的目的都在于保护自然的、不可消灭的人权。本文赞同这样的国家观：“一种通过公共权力联结起来的，以维护公共利益和处理公共事务为目的的综合组织体。”***王振海：《论国家功能》，《东岳论丛》1995年第六期。**“在社会主义国家——国家共同体则是人民整体利益的实现形式和获取自由、公正、安全、秩序的保障”***马长山：《从市民社会出发对法的本质的再认识》，《法学研究》1995年第一期。**，没有也不应该有所谓的“国家利益”。“国家利益”只有在作为社会共同体的公共利益的法律形式的意义上才是可以成立的——《路德维希·费尔巴哈和德国古典哲学的终结》中有一段话：“市民社会的一切要求也一定要通过国家的意志，才能以法律形式取得普遍效力。”***《马恩选集》第四卷，人民出版社1995年版，第251页。中国
宪法第
七条确认：国有经济，即社会主义全民所有制经济；第
九条指明：自然资源的国家所有即全民所有。这为本文的观点提供了
宪法根据。**这就如同国家权力是作为公共权力的一种行使形态。国家不能作为利益主体的判断显然较为深刻地回答了何以职权主体不得为利益主体：在职权主体的“综合体”并不存在独立利益的情形下，作为“综合体”的部分的职权主体又何来独立利益?***在私法领域，职权主体被赋予了法人资格。然而，这并不意味着职权主体拥有自身的独立利益：“公法人是指以公共利益为目的，即以提高政府效能、满足公众需要和改善公共福利为目的而设立的法人”，公法人的“划分标准的实质内容是一致的，归根到底还是社会利益和公共利益的问题。”江平主编：《法人制度论》，中国政法大学出版社1994年版，第41-42页。**
上述讨论包含了国家、国家权力以及作为国家权力具体化的职权以公共利益为指向的结论，这同样是由权力的工具性所决定的。就个体利益而论，可以区分为二种情形：普遍性的个体利益和个别化的个体利益。公共利益首先是与普遍性的个体利益相关，是普遍性的个体利益的集合：某种“个人利益具有社会普遍性，因而，这就成为社会公共利益而不仅仅是个人利益”；***孙笑侠：《法的现象与观念》，群众出版社1995年版，第70页。**学者认为，确定公共利益的方法之一是“寻找普遍而又连续不断地为人们共同分享的利益。根据它的特点，我们将其称之为公共利益”。***(美)詹姆斯·E·安德森：《公共决策》，唐亮译，华夏出版社1990年版，第224页。**个别化的个体利益则会被认为是纯粹私人的而与公共利益无涉，法律对个别化的个体利益并不加以保护。法律通过法定权利这一形式对普遍性的个体利益加以确认与保护，并由此对相应的公共利益加以确认与保护。换言之，当公共利益作为普遍性的个体利益的集合时，公共利益与个体利益在外在形式上是合一的，或者说，前者是直接地表现为后者的。因此，在平等原则下，公民权利具有公共利益与个体利益的双重属性。***公共利益与个体利益的这一关系，成为反对公共利益抽象论的首要的和主要的根据，也指明了仅仅将公民权利与个体利益相对应的错误。**
