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社会保障与法制建设

  社会保障法律制度,至今已有100多年的历史,综观各国的立法,虽然各有差异,但仍然可以从中归纳出几个带有共同性的规律和特点。
  1.社会保险立法中的国家主导作用
  社会保障法律制度所涉及的是经济上的物质利益关系。社会保障法律所调整的往往是利益冲突关系。经营者为了追求效益、利润、降低人工成本不会主动为社会保障基金增加投入。社会各种弱者群体为了分享社会发展成果,又要求实现社会公正。综观世界各国,几乎所有各项社会保障的具体规定,都是国家为缓和利益冲突,由政府采用立法手段向前推进的。社会保障从“家庭互助责任”和“慈善救济”发展到现代意义上的社会保障,正是各国政府放弃自由放任政策转为国家干预政策的结果。
  2.社会保障法律制度的建立与完善必须与社会经济发展阶段相适应
  社会保障法律制度的建立与完善必须与社会经济发展相适应是各国共同的规律。反映经济利益要求的社会保障水平,不能离开各国当时的经济发展阶段。社会保障制度从“慈善救济”进入“社会保障”,是现代化大工业生产的产物。中世纪封建庄园时期,劳动者虽然以牺牲个人人身自由为代价,但有一定的就业安全感;只是在进入大工业生产以后,有职业能力、就业要求,身体也健康的工人,但可能突然有一天会大规模失去职业。这种风险工人个人是无法避免的。大工业生产带来的失业、工伤、职业病等等必然导致社会矛盾激化。为稳定社会政治经济秩序,各国陆续放弃自由经济政策,强化国家干预,制定颁布劳动法、社会保障法等等,将早期的慈善救济发展为现代意义上的社会保障制度。而各国的保障范围从小到大,保障水平从低到高,保障项目从少到多,无不随着经济的发展阶段而逐步完善。例如德国的养老保险待遇水平,从开始到现在随着经济的发展上调了二十三次,是原来的七倍。社会保障支出占国内生产总值(GDP)的比例离不开各国经济发展水平。德国建国初期,社会保障支出占国内生产总值的20%,1965年上升为25%,1990年为30%,1995年占1/3,数额为1万1千亿马克。现在经济实力相对较弱的国家,如葡萄牙、希腊、西班牙等,其社会保障支出占国内生产总值一般为15%到18%;经济实力较强的国家,如德国、法国、荷兰等一般接近30%。法律上对社会保障水平的确定,是要以各国经济发展水平为依据的。
  3.社会保障法律内容的选择有鲜明的国情特点
  虽然各国建立完备的社会保障制度的时间较晚,但社会保障法律内容是非常广泛的。在内容的选择上都有自己的选择重点,同时,重点内容的选择又离不开各国的国情特点。例如,人口进入老龄化以后,就加强养老保险的立法。出生率下降,引起政府和社会的不安时,就加强家庭补贴的立法,以鼓励生育。在一定时期内经济结构发生重大的变化时,就加强失业保险的规定。一些国家还针对离婚率的增高所带来的社会问题,增加了对单亲家庭的补贴,对非婚生子女的补贴等等。在一些妇女主要从事家务劳动,男子是家庭主要生活来源的国家,社会保障法中就加强寡妇补贴。各国根据自己的需要,在社会保障法中还有特殊类别或特殊项目的规定。如英国社会保障法专门规定了王室仆从的社会保险,武装力量的社会保险。
  我国劳动法中确认的社会保险项目,与国际劳工组织102号公约《社会保障(最低标准)公约》中所列的九个项目比较,我们没有家庭津贴。这种津贴是为多子女的家庭设立的。根据我国国情特点,不可能选择这个项目。而我国在社会保障其他项目的选择上,又有自己的特点,如社会保障体系中有优抚安置保障,退役军人是社会保障的特殊主体。无论是战争时期还是和平时期,他们为履行军人的义务贡献了他们的青春。退役后,应该保障他们享受不低于当地平均生活水平的待遇,在就业、职业培训、住房等方面有优惠规定,军人的优抚保障对国家安全稳定有重要作用。我们选择了这个项目,并且纳入社会化、法制化轨道。
  在对社会保险项目的选择上,值得注意的是经济发达国家或地区,在社会保障项目的选择上不一定是先进的。如一些经济发达国家影响妇女就业的一个因素是他们的托幼事业不发达。我国香港地区虽然经济很发达,但多年以来,没有建立起完善的老年保障制度。香港只为公务员设立了强制性保险,而其他各类社会成员的养老靠综合援助计划,并没有形成一种合法权利。人们心理上的感觉只是一种社会施舍,在香港经常有争取老权,反对年龄歧视的群体活动。
  4.当代各国都在进行各种社会保障的法制改革
  各国社会保障法制化都走过了一个相当长的历史时期,各种保障模式在当代经济发展的过程中,已经显露出各自的利弊。为适应各国经济发展阶段的要求,各国都在进行各种社会保障法制改革。改革的重点主要包括:(1)高消费、高福利国家由于社会福利财政支出太大,开始出现了福利危机,迫使福利国家开始削减福利支出;(2)受世界性人口老龄化的影响,在养老保险上,进行着两种不同的改革:一种是延长退休年限,以增加养老金供款数量;另一种是提前退休,以减轻就业压力;(3)在社会保险资金筹集模式上,也在相互比较与吸收借鉴,完善适合自己国情的筹款和供款模式;(4)为正确处理经济发展与社会保障的关系,各国在社会保险资金的筹集上,都在开始考虑减少国家责任,增加个人自我保障责任的办法。由于社会保障权是对经济利益的保障,为了稳定社会政治经济秩序,防止社会动荡,各国对社会保障法制改革均采取了谨慎的渐进的态度。各国在改革中,都在对社会保险中诸多问题进行具体的研究和科学测算,如社会保险基金积累率的大小、支付人均养老金替代率的高低、费率比例、退休年龄延长的依据等等。严谨而科学的各种测算,是制定与完善社会保障法的经济社会依据。
  5.全球经济一体化对社会保障法的挑战
  全球经济一体化对社会保障法制化将会带来什么样的影响和新的挑战?
  全球经济一体化的实质是全球经济竞争的一体化,各国为维持或提高在国际竞争中的实力,将国内社会保障水平与参与国际竞争实力相联系。有的国家已开始考虑用降低福利水平来维持国际竞争实力。例如韩国去年发生的工潮就是因为劳动法的修改削弱了劳工权益,现在劳资谈判从原来的工资第一位转化为就业安全为第一位。最近,国际社会对解决亚洲金融危机的方案,提出了新观点,即亚洲的危机不仅仅是金融危机,更广的角度是“人的危机”。金融危机表现的是货币贬值,企业破产等等,而“人的危机”表现的是“人的痛苦”。危机爆发以来,1700万印度尼西亚人已重新陷入了贫困,100万儿童被迫失学,40%的俄国人正生活在贫困中。世界上有将近8亿人口每天生活费不足30美分,他们处在绝对意义上的贫困之中。所以新观点认为不能把解决危机局限在金融改革上,必须同时关注社会问题。如果没有更多的平等和社会正义,没有建立社会安全网,为失业者提供保护,无论金融改革花费多少钱都不会带来金融的稳定。
  全球经济一体化的发展,促进了各国劳动力的跨国流动,在就业、养老、失业等社会保障法律上,已不能仅限于一国的社会保障权。各国已经或正在进一步考虑劳动力的跨国流动中,用双边互惠协定等方式解决社会保险待遇的衔接问题。加拿大《养老保险法》中规定,部长可以代表政府签订互惠协定,他们称为“延伸管理”。瑞士在社会保障法中,除国内立法外,还同美国、法国、德国、意大利等20多个国家签订了双边协议,解决各自在对方国家工作人员的社会保险问题。
  遇到世界性经济动荡与危机的非常时期,将会打乱各国经济秩序。失业队伍扩大、提前退休增多、处于最低生活保障线以下的人数加大、社会保险开支就要大幅度增加,如果社会保险积累资金没有应付特殊时期的支付能力时,将会面临严重的局面,如新西兰为应付世界经济危机带来的经济困境,政府批准修改法律,削减福利,结果导致上千人上街游行,许多人给部长写信表示抗议。在此压力下,1998年7月政府准备让步,但8月份联合政府就垮台了,由少数党执政。
  全球经济贸易的合作与发展,将会直接或间接影响各国社会保障与经济利益。中国第一例反倾销案就是一个证明,1998年我国发布公告,从7月10日起,对加拿大、韩国、美国的进口新闻纸实施临时反倾销措施。因为他们问中国出口的新闻纸存在7.11%至78.93%的倾销幅度,不实行反倾销措施,将会使中国的10多家生产新闻纸工厂倒闭,大量工人将要失业。


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