(三)几点思考与建议
1.解决国有企业职工养老保险“历史债务”补偿是国家、企业、社会的共同责任
为了使我国社会保险制度能够顺利转轨，需要多种渠道筹集这部分资金，以防止发生大范围的风险。目前已有很多建议：(1)对现有的一部分基金积累，投入一定比例的无风险经营使其保值增值。如购置国债，国家集资项目，等等。但绝不可投资股票交易，亚洲金融危机在一些国家已有深刻教训。但这种投资运营必须有严格的机构权限、监督程序的法律保障；(2)用法律的强制手段追回拖欠、挪用的社会保险基金；(3)严格禁止提前退休，减少养老保险支付压力；(4)在国有企业资产重组中提出一部分资金，作为对过去职工贡献的补偿，这在理论上可以有依据的。
2.法律的调整与特殊政策相结合
任何国家在某一历史阶段都可能遇到不同原因、不同性质的特殊困难。我国目前的国有企业职工下岗、政府机构改革人员分流、新增就业压力、农村剩余劳动力的转移，人口老龄化，各类突发性事件等等，都是我国特殊历史条件下的困难。这些困难是为了达到将来的经济目标不得不付出的代价。党和国家已经用最大的努力和勇气面对这种特殊历史条件的困难。
综观各国情况，各国对待特殊历史条件下的困难所采取的对策主要有：(1)牺牲一部分人的利益走出困难。如30年代全球经济危机时一些国家采取的职业移转政策。亚洲金融危机后一些国家采取的削减福利，维持国家竞争实力的做法；(2)维持一定时期，用市场机制解决劳动力市场的平衡；(3)国家用一部分财力凭借特殊历史时期的特殊政策渡过难关。
我国社会主义国家性质和我们过去的治国经验，完全有能力和有条件用法律制度和特殊历史时期的政策相结合的办法解决困难。法律和特殊政策的结合，在法学理论上可以称作“权利补救”或“权利救济”。就是在特殊情况下，原有的法律不能完全保证权利的实现时，就要制定一些特殊政策和法律相互协调和相互补充。我国实施的再就业工程，虽然不是法律，但在执行有关劳动就业法律时起了很好的作用。今年6月公布的《中共中央
国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》是重要的特定历史条件下的重要政策性规定。通知中所规定的劳动合同期未满的下岗工人，也要进入再就业服务中心，三年内在服务中心领取基本生活费，还规定了下岗职工从事其他职业的一系列优惠政策。这些规定，既不是
劳动法的内容，也不是劳动合同的内容，就是特殊历史条件下的特殊政策。一般来讲，这种特殊政策都是急需的、又有一定时间限制的，如通知中资金来源的三三制，不一定是长期政策，三年后，一批批下岗工人将要彻底与原单位解除劳动关系。到那时，也可能根据需要，再制定一些特殊政策，逐步地化解特殊历史阶段的困难。
3.对全国性的提高社会保障水平及适当削减原有标准，均采取慎重态度。这是福利国家的教训。我国正在走向市场化、工业化、现代化，又是一个农业大国，经济发展不平衡，人口众多。社会保障的法制化道路将是很艰难的过程。社会保障涉及人们切身的利益要求，法律上对保障水平和保障标准的任何变动，都会引起社会的反映。1995年11月至12月法国因政府公布社会保障改革，发生全国性大罢工。这次罢工是1968年戴高乐政府下台以后的最大的一次罢工，参加人数达380多万，持续了二个月，涉及全国大小城市。12月12日一天，就有100多万人走上街头，公共交通瘫痪了一个月，其结果导致当时的朱佩政府垮台。我国的社会性质及长期的治国经验表明我们有能力维持社会的总体稳定，但慎重的规范社会保障水平及支付标准，是两种经济体制平稳过渡的法律条件。
4.制定适应中国经济发展阶段的社会保障立法规划
我国已经把依法治国作为治国方略提了出来。法律成为管理国家和社会事务的主要手段。制定短期、中期、远期社会保障立法规划是社会保障法制建设的一个重要任务。
依法学理论和立法技术的要求，一个部门法的立法工作，最好先制定一部统一的综合性的法典式的法律。在此基础上陆续颁布单行法、实施细则、立法及司法解释等。但目前从我国实际出发，制定一部法典式的，包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助、个人储蓄积累保障、社区服务等广泛而庞大内容体系的法律，是非常困难的。德国自1970年开始编纂社会法典，内容包括社会保险、社会照顾、社会救济三大部分，但至今还没有完成。
尽快起草《中华人民共和国社会保险法》，这部法律最好由全国人大常委会通过，使其成为一部重要法律，并建议农村社会保险可另行单独立法。农村的社会保险主要将重点放在养老保险和继续完善“五保户”的保障制度。农村老龄化程度比城市高、数量大。随着我国农村经济的发展，传统的“家庭养老”正在发生变化。但是由于城乡经济发展水平的差别，在一定历史阶段，城乡养老保险必须分别立法。农村养老保险立法模式的选择不同于城镇。在相当的历史阶段，基本上还是农民自我储蓄积累的保险模式。由于历史形成的传统习惯，虽然目前农村养老保险问题不太突出，但在下一个世纪也将成为我国社会保障的一个难题。
我国远期立法规划是待条件成熟时，形成以《中华人民共和国社会保障法》为中心的、内容体系完整的社会保障法规群***
社会保障法体系 社会保障管理——管理机构、管理职权
社会保险法——养老保险、疾病保险、工伤保险、失业保险、生育保险、遗属津贴
社会救济法——灾民救济、城市贫民救济、农村五保户救济、城乡特殊对象救济、流浪乞讨人员救济
社会福利法——城市居民福利津贴、文化教育设施、卫生医疗保健设施、托幼福利事业、老年福利事业、社区服务等等。
社会优抚法——军人伤残抚恤、军人死亡抚恤、军人退伍安置、军人退休安置、社会优待
社会互助法
公积金法
社会保障监督法及社会保障
**，完备我国的社会保障法制。这是一个艰巨而复杂、庞大的立法工程，这个任务还需要我国有完善的社会主义市场经济体制及一定社会经济发展程度作为立法基础，而且包括社会保险、社会福利、社会救济、优抚安置、公积金制度、社区服务等等广泛内容的社会保障法的制定，前期的调查研究、数据测算、试点经验等，也不是短期内可以作到的。但作为远期目标应该是我国实现依法治国的一个组成部分，是建立具有中国特色的社会保障法律体系的目标。
(作者单位：北京大学法律学系 )
现代世界各国都将社会保障看作直接影响社会政治经济秩序的重要的法律制度。社会保障法律制度是我国社会主义市场经济法律体系的重要组成部分。十四届三中全会作出的《
关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出了市场经济体制的基本框架，确定了社会保障是基本框架的五大支柱之一***在坚持以公有制为主体、多种经济成分共同发展的前提下，由现代企业制度、全国统一的市场体系、健全的宏观经济调控体系、合理的个人收入分配制度和多层次的社会保障体系，构成了社会主义市场经济框架的五大支柱。**。我国宪法明确地规定了公民享有社会保障的基本权利***
宪法第
四十四条“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”
宪法第
四十五条“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活、抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”。 **。我国深化经济体制改革的历程既是社会保障制度发展的重要历史阶段，也是实现社会经济发展，社会稳定的关键时期。
