我国过去长期以来处于非法治状态，加之，在国家政治生活中强调由于中国共产党在中国革命史上的特殊历史作用和它在人民群众中的崇高威望，从而在建国后应处的特殊地位，以及关于无产阶级政党区别于其他阶级政党的特殊属性与使命，和由此而引出的无产阶级专政与无产阶级政党的关系的有关理论，以及长期以来对党在国家中的地位与作用的某些过时的旧观念、旧习惯、老作风根深蒂固，使得我们很少从法治的视角上探讨党的领导与执政问题，以致在处理党政关系、党法关系上失范无序，曾经造成很大的弊病，迄今虽有较大改变，但仍然存在一些难以解决的矛盾与问题，影响了我国的民主与法治的健康运行与发展。如何从理论上明确并在实践上摆正共产党在法治国家中的地位与作用，增强作为领导党的领导意识与改善领导方法，提高作为执政党的执政水平，民主执政、依法执政，应实现“依法治国，建立社会主义法治国家”的关键。
二、中国共产党在法治国家中的地位与作用
(一)党与政权的关系这实质上是党的领导权与人民主权和国家权力的关系。
中国共产党是
中华人民共和国宪法明示的领导党，即领导国家事务、人民群众和社会主义事业的核心力量。这也是基于党在长期革命与建设的实践，在总体上而言，证明它，也只有它能领导中国人民取得革命的胜利和建设的辉煌成就，受到人民的拥戴，这是共产党居于领导地位的合法性根据。这种领导，就其与国家和政权工作的关系而言，主要指方针、政策、路线的政治领导，如党的十三大报告指出的：“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。”这种领导权的性质是属于政党的政治权威和权利，而不直接是国家权力。党的这种受人民拥戴和服膺的政治权威，不同于国家权力的强制力和普遍约束力，而主要是政治号召力、说服力和政治影响力。党作为人民中的一部分(先进的部分)，是人民主权的主体的组成部分,但不能独立地作为人民主权而与作为人民主权的唯一主体的人民并列或高于它。即党的领导权不是凌驾于人民主权、国家政权之上或与之并列的权力。***参阅郭道晖，《党的权威、权利与国家权力》，载《法的时代精神》，１９９７年湖南出版社版，第317-334页，该文并刊于《法学研究》1994年第1期。**正如邓小平所指出的：“同资产阶级政党相反，工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”“确认这个关于党的观念，就是确认党没有超乎人民群众之上的权力”。《邓小平文选》第1卷第218页。也正如胡乔木所说的：“党是国家和人民的领导力量，但它并不凌驾于国家与人民之上。”见《胡乔木同志就党章修改问题答新华社记者问》，(1982年9月13日)，载《中国共产党第12次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1982年版，第242页。在极左路线影响下产生的1975年
宪法，曾在第
16条中规定“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”，这就无异于把党视为更高于人大的权力机关。1978
宪法和1982
宪法都删去了“在中国共产党领导下的”一语，这不是否定党对人大工作的领导，而是改变党政不分、把党权置于人大权力之上的偏颇。1975年宪 法上还有“中国共产党中央委员会主席统帅全国武装力量”(第15条)、“根据中国共产党中央委员会的提名任免国务院总理和国务院组成人员”(第17条)。1978和1982年
宪法均已删去有关中共中央的主词。
“中华人民共和国一切权力属于人民”(
宪法第
2条)。由人民选出的人民代表大会是最高国家权力机关，舍此，没有更高于它的国家权力机关。共产党也必须以全国人大制定的
宪法为“根本的活动准则”(
宪法序言)，“不得有超越
宪法和法律的特权”(
宪法第
5条)。
由此，要反对以党权代替政权、民权，反对“以党治国”、以党代政、“党权高于一切”的观念与行为，实行党政分开。 这是邓小平反复强调的。早在1941年4月，他在《党与抗日民主政权》一文中指出“以党治国”“是国民党恶劣传统反映到我们党内的具体表现”，他批评一些同志把党的领导解释为“党权高于一切”，遇事干涉政府工作，随便改变上级政府的法令，甚至把“党权高于一切”发展成“党员高于一切”。他尖锐地指出：“‘以党治国’是国民党遗毒，是麻痹党、腐化党、破坏党、使它脱离群众的最有效的办法。”他认为，党对政权的正确领导原则是“指导与监督政策”，“党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切。这是与‘以党治国’完全相反的政策。”他强调“党团没有超政权的权力，没有单独下命令下指示的权力，它的一切决议，只有经过政府通过才生效力。要反对把党团变成第二政权的错误。”《邓小平文选》第1卷第10-12、19页。在1980年8月，他在《党和国家领导制度的改革》这篇发聋振聩的著名讲话中，更着重提出要解决“权力过分集中”和“党政不分”、“以党代政”问题，把它提到是“发生文化大革命的一个重要原因”。《邓小平文选》第3卷第177页。并认为实行“党政分开”是政治体制改革的“关键，要放在第一位”《邓小平文选》第3卷第177页。
以上这些，都是关于党与政权关系的界定。
我国不实行“三权分立”的政治体制，但也可以说，我们有需要加以明确界分与协调的另一类型的“三权”关系：即党权(党的领导权与执政权)、民权(人民主权与行使人民权力的各级人大的权力)、政权(特指行政权、司法权等政府权力)三者的适当分开或分工和相互协调与相互监督的问题。在党权和政权的关系上，在政权的运转中，党的作用可以比作一个软件，政府是硬件，硬件如何操作在总体上要听软件的，但软件不能直接代替硬件的操作，不能由党委去包办政府的行政工作与干涉法独立，审批案件。党政分开首先是“权能”分开，即在权的性质与作用上要分开，不能把党的政治权威同国家权力混同。在党权与民权关系上，列宁也讲过“苏维埃高于一切政党”，《列宁全集》中文版第1版，第26卷第467页。无产阶级专政不等于“党专政”，必须“划清党的机关和苏维埃机关的界限”。列宁在俄共第十一次代表大会上的讲话，转引自《斯大林全集》中文版第6卷，第224-225页。我国党与人大的关系也如此。人大的权力是至上的，人大也高于一切政党。党一方面要在政治上领导人大的工作，一方面又要遵守人大通过的法律与决定，亦即党的意志既要体现人民意志，又要服从人民的意志。二者有冲突而又不能说服人民群众与人大时，也应以人大或绝大多数人民群众的意志为依归。
