1.实施法律的法规法律授权国务院制定实施细则合情也合法；有时没有明文授权，国务院觉得必要也制定实施办法。这类法规的职能是解释，因此，也称为解释性法规。
对于明文授权的法规，其合法性无可争论，因为解释性法规不能超出母法的范围，否则无效。法律没有明文授权而制定的法规是否是无效的呢？这方面是否存在普遍原则？答案是：不是必然无效。现代立法多数源于行政，如Crabbe所言，议会的法律无非是政府政策的结晶***The Hon.Mr.Justice V.CR.A.C.Crabbe,Shorter Parlianentary Enactments and Longer Executive Regulations--Pros and Cons,Statute Law Review,1986,P.4.**。不仅如此，在立法过程中，法律的一部分内容有意识地留给了行政官员，因此，现代的议会立法可以说是立法机关对政府执法机构发布的指示。在这种环境下，解释性的行政法规已经变成了整个法律创制过程中的一环，不管授权与否，结果，“短法律长规章”成了现代立法的共同的漫画***Edward L.Rubin,Law and Legislation in the Administrative State,Columbia Law Review,Vol.89,P.374。**
2.特别的批量授权的法规1982年
宪法颁布后行政立法大势扩张主要通过三次授权。于是，在经济改革和对外开放以及其他授权领域，国务院可以超出正常管理的权限制定规范。这类立法我们称为批发式委托立法。“批发”立法权力给国务院好的一面是，通过敏捷而又内行的行政立法程序对经济现代化过程中提出的大量而复杂的要求迅速作出法律回应，避免了低效且不懂行的立法机关可能造成的损失。
从
宪法上如何看待呢？法学家们不怀疑人大及其常委会可以授权出去，而且宪法第89条（18）也规定国务院可以行使人大或人大常委会授予的其他权力。我想提的原则性问题是：人大是否可以把任何或者每一项职权都授给其他机关呢？或者说，授权是否有某种固有的限制呢？那些没有设定任何标准、时限和监督机制的授权是否有效呢？纯粹从法律的观点看，似乎很难对人大的授权行为设定规范性限制。但是，顺着这个逻辑走下去就会出现一个窘境：人大是否可以“自杀性地”把所有的职权都授出呢？我相信大家能接受一条普遍的规则，即任何生命都有自我保存的本能。我不赞同那些机械的法律论者，不认为人大可以随心所欲。如果宪政还意味着什么，那它首先是一个理性人的假定。在一个宪政国，总该有些事情是行政不能染指的。批发式授权牺牲了人大的权威和法律的尊严。
3.国务院在
宪法规定的管理权限内主动制定的法规。有些法规的合法性既不能与授权的母法相连——哪怕是间接地、隐含地，也在任何单独授权令中找不到。它们被称为职权法规或自主性法规，因为所涉事项属于国务院职权范围。围绕这类法规的合法性，人们展开了争论。争议焦点是如何解释
宪法第
89条（1）——国务院“有权根据
宪法和法律规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。当法律空缺时，国务院能否直接根据
宪法制定法规呢？从国务院的角度说，
宪法第
89条（2)——（18）赋予的职能需要通过各种适当的手段来实，制定法规就是其中之一。但是，照这个说法，“根据
宪法和法律的”“和”字就等于“或者”了，当法律空缺时，就变成了“根据
宪法，在与法律不抵触的前提下”。这样，“次级立法”变成了一级立法。自主性行政立法还需进一步的探讨，以下我将采取两个步骤：一是从人大的功能疲软看行政立法存在的科学性，同时探讨在这种情况下如何做到无伤于人大至上的原则；二是从自由裁量的角度阐述行政立法与法治在某种意义上的一致性。
(二)人大立法的功能局限及其保留内容
人大的立法职能有限制吗？关于一级立法的范围，从
宪法直接的相关条文第58、62和67条的规定看，没有限制。第58条只是含糊地规定，全国人大和常委会“行使国家的立法权”。对于这一条文，人们有两种截然不同的理解。一种解释是主张人大对立法权的垄断，依此，行政立法与地方立法均被否定了立法地位。其规范的理由有二：首先，立法从本质上说是人民意志的表现，只有人大才是由代表组成的，具有民主合法性；其次，单一制国家法制统一的原则不容许立法权的分散化。从实证的观点看，这种论点完全与事实不符。实际情况是，人大的一级立法在量上无法与行政立法相比，而且，
宪法及其他法律明确地把行政立法与地方立法作为独立的法源。
另一种解读法把第58条解释成人大一级立法的至上性。至上性也可从否定意义上理解，即是说人大不垄断立法权但保留对触犯法律的行政立法与地方立法的撤销权。根据这种观点，法制统一应当以立法行为的富有生命力的多元性为基础，不能以牺牲效率为代价，既然人大无能面对大社会对于规则的需要，为什么不把权力分散呢？剖析开来，其支撑理论是功能主义的政府观，其信条是，最有效的政府就是最好的政体。
以上两种观点各执一端，我主张在二者间寻求结合。任何一国的
宪法体制都建立在某种合法性理论和科学分工的基础上，只顾一端都是行不通的。立法权能（legislative competence）的概念也包含两方面，即民主合法性和实际功能。在实际功能层面，不可否认人大的立法权能是有限的，因此，面对现实的紧急需要，实验主义的立法观主张大批量地授权给行政，没有授权时职权行政立法也完全有存在的必要。问题是，行政大肆立法如何与人大至上协调起来呢？如果不能协调，行政立法就会丧失民主合法性。
在《
立法法》的起草过程中，人们提出建立两个机制：一是法律保留原则；一是对行政立法的监督，包括人大的监督与司法审查。这里我们先谈法律保留事项。下一部分再谈司法审查。总之，如果实现两套机制，行政立法的活力与人大立法至上可以兼得。
宪法是否保留一些事项给一级立法呢？似乎大家都认为
宪法第
62条（3）提供了肯定的答案。该条款与第67条制造了一个基本法律与其他国家法律的区分，刑事、民事、国家机构和其他重要事项由人大立法。“其他”究竟包括什么，不得而知。注意，我们说法律保留，不仅指人大基本法律还包括人大常委会通过的法律。那么，除了第62条（3）列举的内容外，保留事项还有哪些？有无标准可循？一般认为，有关公民基本权利义务的事项只能由人大保留，但是什么是关于基本权利义务的事情乃是
宪法解释的问题，没有
宪法解释与违宪审查机制，以为通过成文法可以一劳永逸地划定各立法主体的权限是天真幼稚的。
保留事项以外的领域，行政是否可以主张共有立法权呢？一旦保留领域划定，摆在我们面前的有两种选择：一是让议会与行政共享；二是把剩余权全部给行政。两种选择都承认职权行政立法，区别是前者承认代议机构的优先权和否决权，后者限制代议机构介入。许多国家采取第一种方略，第二种办法是1958年法国宪法的创造。在法国，议会享有
宪法第
34条划定的权限，剩余的权力通过第
37条授予行政。这个办法实际上是对于法国现实的认可，它引进了一个新的法律优于法规，或者至少是法律与法规平等的原则***Mareel Waline,Avis et Debats,4th Session,31 July,1985,P.51.**。相反，中国
宪法没有设定人大禁入的事项，虽然人大实际上不一定有能力涉足某事项，但它保留通过法律取代行政立法的权力。
